合肥市包河区房屋征收办公室对248.41平方米的房屋实施强制拆除的行为违法

　　合肥市包河区人民法院

　　(2018)皖0111行初85号

　　案由行政征收

　　案件概述

　　原告吴戴平因认为被告对其房屋强制拆除的行为违法，于2018年5月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法通知合肥市包河区淝河镇贾大郢社区居民委员会(以下简称“贾大郢社居委”)为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告吴戴平诉称：自2016年始，合肥市包河区人民政府(以下简称“区政府”)以“郎溪路项目建设”为名在相关区域实施房屋征收并发布“合(包)房征告【2016】第5号合肥市包河区房屋征收决定公告”(以下简称“征收公告”)，确定征收办为征收部门，淝河镇政府为征收实施单位。原告的涉案房屋在征收范围内。因与原告未就征收补偿安置事宜达成一致意见，区政府于2016年9月2日对原告作出“包房征补决【2016】第9号房屋征收补偿决定书”(以下简称“征收补偿决定书”)，限期原告搬迁。原告对区政府作出的涉案房屋征收补偿决定不服，向法院提起了行政诉讼，目前该案尚未审结。

　　2017年7月5日6点左右，在被告的安排命令下，第三人书记、主任带领数十名人员用挖掘机破坏涉案房屋大门，闯入屋内，将尚在休息的原告夫妻拖出屋外并控制，抢走手机，搬出部分物品放置在屋外空地上，之后对涉案房屋实施了强拆。部分物品被砸在屋内，部分物品被强拆人员顺手牵羊偷走。放置在屋外的部分物品也被当日大雨淋湿。

　　涉案房屋为原告夫妻唯一住房，部分面积用于经营商店己近二十年的时间，是原告夫妻唯一的收入来源。涉案强拆行为导致原告夫妻在失去住所的同时，也丧失了生活来源，给原告夫妻造成巨大精神伤害和生存压力。综上，原告认为，依据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三条第二款关于“各区人民政府(包括受市政府委托的高新技术产业开发区管委会、经济技术开发区管委会、新站综合开发试验区管委会)负责辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。区人民政府组织本级有关部门和乡镇人民政府、街道办事处、开发区社区管理委员会，具体实施辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。”的规定，以及依据征收公告，被告应为涉案强拆的主体，应对涉案强拆行为承担法律后果。(2018)皖行终358号安徽省高级人民法院行政裁定书也对此予以了确认。为此，原告起诉要求：1、确认被告于2017年7月5日对原告位于合肥市包河区淝河镇贾大郢社区小里岗组面积为248.41平方米(有证面积为141.7平方米)的房屋强制拆除的行政行为违法;2、被告承担诉讼费。

　　原告吴戴平向本院提交了以下证据：证据一、房屋所有权证，证明：原告主体资格，涉案房屋属于合法建筑。证据二、征收公告;证据三、征收补偿决定书;证据四、2018皖行终358号行政裁定书;证据五、照片;证据六、合肥电视台科教频道于2017年7月13日对涉案房屋强拆事宜的采访报道;证据二至证据六共同证明被告是涉案房屋的征收主体，涉案房屋系被告组织实施强拆。

　　被告征收办辩称：一、征收办依法实施征收行为，未对原告房屋实施强制拆除。2016年4月15日，因郎溪路(包河大道-裕溪路)工程项目建设，区政府作出房屋征收决定，同日作出征收公告，确定征收范围为郎溪路(包河大道-裕溪路)项目包河段淝河镇范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物，明确征收部门为征收办，征收实施单位为淝河镇政府，征收搬迁期限自公告之日起30日内(2016年4月15日-2016年5月14日)，并且公布了征收补偿方案，被征收人应在征收搬迁期限内办理房屋移交手续，腾空房屋，完成搬迁。征收实施单位按照征收补偿方案，对被征收人给予补偿。原告的房屋在征收红线范围内。因多次与征收办协商无果，未达成补偿协议，2016年9月2日，区政府作出征收补偿决定书，原告不同意该征收补偿决定而提起诉讼，现该案处于中止审理状态。征收办依据法律规定，依法履行法定征收程序，原告并没有证据证明该强拆行为是受征收办的委托、指令或批准。可见，原告诉称征收办实施强制拆除行为没有事实依据。

　　二、原告房屋是违法建设不受法律保护。1、原告诉状中自认所建房屋248.1平方米，有证面积为141.7平方米，其它房屋原告未向相关部门申请办理建设工程规划许可证，因此原告搭建的面积为106.71平方米的房屋是违法建设。2、原告非法买卖取得有证房屋没有法律效力。原告是非农业户口，在集体土地上购买他人房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第63条的规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设…”国办法[1999]39号中规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”可见，原告取得房屋产权证没有法律效力。为此，合肥市包河区城市管理行政执法局根据《中华人民共和国城市规划法》第40条规定，责令原告自行拆除，恢复原状。综上所述，征收办请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　被告征收办向本院提交了以下证据、依据：证据一、征收决定、征收公告;证据二、《郎溪路(包河大道-裕溪路)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》;证据三、征收补偿决定书，证据一、二、三共同证明：1、区政府作出征收决定并公告，被告按照征收决定内容实施房屋征收工作;2、区政府对原告房屋作出补偿决定书;3、涉案项目征收程序合法。证据四、户籍信息，证明：原告是非农业户口，是合肥物价学校职工。证据五、售购房协议，

　　证明：集体土地上房屋不得买卖，该协议无效，原告取得的涉案有证房屋不具有合法性。证据六、《合肥市城市管理行政执法责令改正通知书》、现场取证照片，证明：原告未办理建设规划许可证的房屋是违法建设，不具有合法性。

　　法律依据：《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四条、第十八条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。

　　被告淝河镇政府辩称：一、案涉项目征收程序合法。2016年4月15日，区政府作出征收决定、征收公告，确定征收部门为征收办，实施单位为淝河镇政府。同时一并附《郎溪路(包河大道-裕溪路)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》，对征地征迁范围、适应政策依据、征收补偿安置方式、房屋有照(效)面积的确认等问题作出了详细规定。2016年9月2日区政府又作出了征收补偿决定书，确定对原告的补偿项目。原告的房屋在征收范围内，政府进行征收行为合法。二、原告的房屋系违法建设不受法律保护。原告房屋部分是违法搭建，该部分是违法建设。违法建设的房屋原告没有办理相关的规划，也没有领取相关的规划许可证，该部分房屋不受到法律保护。原告有效领取房产证的部分房屋同样不具有法律效力。原告的是非农业人口，在集体土地上购买他人房屋，根据土地管理法第63条及《国务院关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款“农村房屋不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。原告搭建房屋的行为违法，不具有法律效力。综上所述，案涉项目征收程序合法，原告房屋系违法建设不受到法律保护，请求驳回原告起诉。

　　被告淝河镇政府向本院提交了以下证据、依据：证据一、征收决定、征收公告;证据二、《郎溪路(包河大道-裕溪路)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》;证据三、征收补偿决定书，证据一、二、三共同证明：1、区政府作出征收决定并予以公告，被告按照征收决定内容实施房屋征收工作;2、区政府已对原告房屋作出补偿决定书;3、案涉项目征收程序合法。证据四、户籍信息;证据五、售购房协议;证据六、《合肥市城市管理行政执法责令改正通知书》;证据七、现场取证照片;证据四、五、六、七共同证明：1、原告属于非农业户口，系合肥物价学校职工;2、集体土地上房屋不得买卖，协议无效，原告取得的涉案房屋不具有合法性;3、原告未办理规划许可证的房屋系违法建设，不具有合法性。

　　第三人贾大郢社居委述称：原告的涉案房屋是通过向他人购买取得，其购买行为违反了法律、法规的强制性规定，应当归于无效。原告为非农业户口，其购买的房屋位于集体土地上。根据土地管理法第六十三条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。合同法第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。因此原告的购买行为应当归于无效，原告并未取得涉案房屋的合法所有权。原告自行搭建部分的房屋系违法建设。原告诉称其涉案房屋的面积为248.1平方米，然而证载面积为141.7平方米，超出证载面积的106.4平方米部分房屋系原告自行搭建，并未经过相关主管部门审批或者办理相关证照，属于违法建设。对此合肥市包河区城市管理行政执法局已经于2017年6月14日向原告下达《责令改正通知书》，要求其自行拆除、恢复原状，因此原告取得涉案房屋不合法，其无权就涉案房屋主张合法权利。综上所述，第三人请求驳回原告的诉讼请求。

　　第三人贾大郢社居委向本院提交了以下证据：证据一、购房协议，户籍信息，证明：原告系非农业户口，其购买集体土地上房屋的行为违法，应当归于无效。证据二、责令改正通知书、现场取证照片，证明：原告擅自搭建的房屋系违法建设，已经被主管部门责令拆除，原告无权就涉案房屋主张合法权利，原告没有诉权。

　　经庭审质证，被告征收办对原告提供证据的质证意见是：证据一、房产证真实性、关联性无异议，合法性有异议。因为集体土地上的房屋不得买卖，所以原告取得的涉案有证房屋不具有合法性。证据二、三、四真实性、合法性、关联性无异议。证据五、六真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，被告虽是房屋的征收主体，但并没有组织实施强拆原告房屋。

　　淝河镇政府对原告提供证据的质证意见是：证据一真实性无异议，合法性有异议，原告身份系非农业人口，房产证载明房屋坐落于贾大郢小里岗集体土地上，原告的身份和房屋不匹配，所以房产证不具有合法性。证据二、三、四真实性、合法性、关联性均无异议，证明目的有异议。证据五、六真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。

　　第三人贾大郢社居委对原告提供证据的质证意见是：同淝河镇政府的质证意见。

　　原告对被告征收办提供证据的质证意见是：证据一、二、三真实性无异议，合法性、证明目的不予认可。证据四、五无异议，证明目的不认可。证据六真实性无异议，合法性、关联性、证明目的不予认可，涉案房屋并不是由城管履行拆违建程序拆除的，而是由被告实施的强拆。

　　被告淝河镇政府对被告征收办提供证据的质证意见是：所有证据的真实性、合法性、关联性均予确认。

　　第三人贾大郢社居委对被告征收办提供证据的质证意见是：所有证据的真实性、合法性、关联性均予确认。

　　原告对被告淝河镇政府提供证据的质证意见是：与对被告征收办提供的证据的质证意见相同。

　　被告征收办被告淝河镇政府提供证据的质证意见是：所有证据均无异议。

　　第三人贾大郢社居委对被告淝河镇政府提供证据的质证意见是：所有证据均无异议。

　　原告对第三人贾大郢社居委提供证据的质证意见是：与对被告征收办提供的证据的质证意见相同。

　　被告征收办对第三人贾大郢社居委提供证据的质证意见是：所有证据均无异议。

　　被告淝河镇政府对第三人贾大郢社居委提供证据的质证意见是：所有证据均无异议。

　　一审法院查明

　　本院对上述证据认证如下：原告提供的证据证明原告与涉案房屋的关系、涉案房屋在征收范围、区政府已对涉案房屋作出征收补偿决定书、涉案房屋被拆除的事实，本院对其证据关联性均予确认。被告征收办、淝河镇政府提供的证据一、三与原告相同，证据二与本案无关，关联性不予确认，证据四、五证明原告涉案房屋的来源，关联性予以确认，证据六证明行政机关对涉案部分房屋责令自行拆除的事实，关联性予以确认。第三人贾大郢社居委提供的证据一、二与二被告提供的证据四、五、六相同。

　　经审理查明：2015年3月25日，安徽省人民政府作出皖政地(2015)56号关于合肥市2014年第77批次城镇建设用地的批复，同意将合肥市包河区贾大郢等乡村集体土地35.7151公顷征收为国有，用于城镇建设。2016年4月15日，区政府制定了《郎溪路(包河大道-裕溪路)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》。同日，区政府作出征收决定，并发布了征收公告，公告载明征收部门为征收办，征收实施单位为淝河镇政府。原告涉案房屋位于征收范围之内。因原告与区政府之间未能就征收补偿安置事宜达成一致，2016年9月2日，区政府作出征收补偿决定。原告对该补偿决定不服，向合肥市中级人民法院提起行政诉讼。因该案的审判须以其他行政案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结，合肥市中级人民法院裁定中止审理。案件中止审理期间，贾大郢社居委工作人员于2017年7月5日上午6时左右，对原告的涉案房屋实施了强拆。其后，原告因认为区政府实施强制拆除行为违法，以区政府为被告起诉至合肥市中级人民法院。合肥市中级人民法院认为原告对区政府的起诉无事实和法律依据，遂裁定驳回其起诉。其后原告上诉至安徽省高级人民法院。安徽省高级人民法院终审裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　另查明：1998年12月11日，合肥市郊区房地产管理局向原告颁发了房屋所有权证，该证载明房屋建筑面积为141.7平方米，房屋来源为“买受”。合肥市包河区城市管理行政执法局于2017年6月14日作出行政执法责令改正通知书，认为原告在包河区贾大郢小里岗48号门前私自搭建房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，责令原告自收到本通知书之日至6月18日止自行拆除，恢复原貌。

　　一审法院认为

　　本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款和第五条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中区政府在作出房屋征收决定时已确定征收办为房屋征收部门，淝河镇政府为征收实施单位。据此征收办应对淝河镇政府实施的征收与补偿行为产生的法律后果承担法律责任。至于淝河镇政府采取何种形式实施征收与补偿行为，对征收办应承担该行为产生的法律责任不产生影响。贾大郢社居委所实施的强拆行为与征收行为具有高度关联性，本院推定由淝河镇政府委托贾大郢社居委实施了强拆行为。

　　实施房屋征收应当先补偿后搬迁。本案中征收人与被征收人未达成安置补偿协议，区政府作出征收补偿决定书后原告对该征收补偿决定书提起行政诉讼，该征收补偿决定书尚不具有执行力的情况下，贾大郢社居委的工作人员实施强制拆除原告141.7平方米房屋的行为无法律依据，构成违法。对于其他面积的房屋，合肥市包河区城市管理行政执法局认为是原告私自搭建，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，要求其自行拆除。在原告未自行拆除的情况下，行政机关应依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，履行催告、作出强制执行决定、公告等法定程序，从而拆除房屋。但贾大郢社居委未履行法定程序即拆除原告搭建的房屋，构成违法。综上，贾大郢社居委违法拆除原告房屋行为的法律后果应由征收办承担。鉴于涉案房屋已被拆除，房屋已不能使用，被诉具体行政行为不具有可撤销内容，因此，原告请求判决确认被诉具体行政行为违法具有法律依据，本院予以支持。

　　据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款(一)项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　被告合肥市包河区房屋征收办公室对原告吴戴平248.41平方米的房屋实施强制拆除的行为违法。

　　案件受理费50元，由被告合肥市包河区房屋征收办公室负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。

　　审判人员

　　审判长史芸

　　人民陪审员李萍

　　人民陪审员徐小梅

　　二〇一九年五月二十日

　　书记员严啸东

　　裁判附件

　　附：本案适用的法律条文

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;

　　(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。