安徽高院改判：淮南市田家庵区政府限期作出征收补偿决定

　　安徽省高级人民法院

　　(2020)皖行终351号

　　案由不履行法定职责

　　案件概述

　　上诉人安徽凤台农村商业银行股份有限公司(以下简称凤台农商银行)因诉淮南市田家庵区人民政府(以下简称田家庵区政府)不履行法定职责一案，不服淮南市中级人民法院(2019)皖04行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　当事人一审主张

　　凤台农商银行向一审法院起诉称，2013年9月21日，淮南贝利特物资有限公司向凤台农商银行申请借款1000万元，李军、王巨婷(二人系夫妻关系)以登记在李军名下的位于淮南市田家庵区X小区2#27-31、2#24、2#25、2#26，房地产权证字号分别为房地权淮田字第A号、第B号、第C号和第D号房产(以下简称案涉房屋)为上述借款提供抵押担保。2015年8月23日，田家庵区政府发布公告，将案涉房屋予以征收，补偿安置协议签订日期至2015年10月13日止。贷款到期后，淮南贝利特物资有限公司未按合同约定及时向原告结清借款本息。2015年10月，原告依法提起诉讼并申请财产保全，凤台县人民法院分别于2015年10月13日、2015年11月4日作出(2015)淮民二初字第00123号、00123-2号民事裁定，冻结以上房产的征收补偿安置款及其他安置权益。凤台县人民法院经审理于2016年11月27日作出(2015)淮民二初字第00123号民事判决，判令“被告淮南贝利特物资有限公司偿还原告借款本金1000万元、逾期利息87.55万元，合计1087.55万元(逾期利息计算至2015年10月12日)，于本判决生效后十日内付清，2015年10月12日之后的利息随本付清。二、被告李军、王巨婷以其所有的案涉房屋对上述借款承担抵押担保责任。案件受理费87413元、保全费5000元，合计92413元，均由淮南贝利特物资有限公司、李军、王巨婷承担。”判决生效后，原告依法申请强制执行，凤台县人民法院受理后，向本案被告发出协助执行通知书，要求协助扣划拆迁安置补偿款1300万元及其他权益。但被告于2017年5月24日函复：“该案所涉及李军房屋征收补偿问题，因李军未就其位于上郑广场棚户区改造项目征收范围内房屋与我区房屋征收部门达成征收补偿协议，补偿资金尚不明确，未形成到期债权，故我区无法就贵院执行事宜予以协助。”至原告提起本案诉讼，被告田家庵区政府仍未表明就案涉房屋已签署补偿协议，也未作出补偿决定。原告认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。同时根据第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。可见，在案涉房屋拆迁安置及补偿权益已被法院保全，而第三人李军、王巨婷怠于与田家庵区政府签订补偿协议的情况下，田家庵区政府应当依法作出征收补偿决定，在补偿后再予以搬迁。田家庵区政府未补偿即拆迁，程序严重违法，却在征收补偿方案确定的签订补偿协议最后期限后长达近4年的时间里，拒不作出补偿决定。根据《中华人民共和国物权法》第一百七十四条的规定，担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期未届满的，也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第八十条规定，在抵押物灭失、毁损或者被征用的情况下，抵押权人可以就该抵押物的保险金、赔偿金或者补偿金优先受偿。抵押物灭失、毁损或者被征用的情况下，抵押权所担保的债权未届清偿期的，抵押权人可以请求人民法院对保险金、赔偿金或补偿金等采取保全措施。被告的行为使原告的担保物权落空，严重损害了原告的合法权益。原告经多次向有关部门反映情况无果，故诉至法院，请求判令被告田家庵区政府15日内就李军名下已被征收的案涉房屋作出补偿决定。

　　田家庵区政府一审答辩称，一、原告不具有本案诉讼主体资格。原告系第三人被征收房屋的抵押权人，依据我国物权法的规定，原告享有的是担保物权，即对抵押房屋享有优先受偿权，而非所有权。而国有土地上的房屋被征收人仅限于房屋的所有权人，因此原告不能直接以被征收人主体身份，行使被征收人的权利，不具备提起本案诉讼的主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条明确规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼。原告与债务人淮南贝利特物资有限公司借款民事纠纷已经法院作出生效判决，并已进入执行程序，抵押权的实现问题属于民事执行范畴，不属于行政诉讼受案范围。二、原告诉请属不履行法定职责案由。根据原告的诉请，是要求答辩人对涉案被征收房屋作出补偿决定，属不履行法定职责案由，但本案立案案由为行政补偿，请依法明确。三、涉案拆迁房屋补偿费用第三人已实际处置。本案第三人系淮南市鑫诚房地产开发有限责任公司(以下简称鑫诚公司)的法定代表人，2005年以来，因其所开发的朝阳村旧城改造项目(鑫诚花园)出现鑫诚公司应当给予补偿安置的110余户被拆迁人未能得到补偿安置的问题，引起群体上访事件。2015年4月，在处理该事件的过程中，第三人李军书面同意将其享有的案涉房屋的补偿安置费用作为安置保证金，用于110户被拆迁人的临时安置费用，同年5月经淮南市人民政府专题会议研究，同意了李军本人的意见，并由田家庵区朝阳街道办事处具体实施。因此，涉案拆迁房屋补偿费用自2015年5月起，已经全部用于支付110户被拆迁人的临时安置补偿费用。之后，原告虽提起借款之诉，但未对李军征收补偿款的处置行为提出异议。因此，如果原告认为李军处置征收补偿款的行为侵犯其抵押优先权，应通过民事诉讼方式解决。综上，原告不具有本案的诉讼主体资格，涉案拆迁房屋补偿费用第三人已实际处置，请驳回原告的起诉。

　　一审法院查明

　　一审法院审理查明，2013年9月29日，凤台农商银行(原凤台县农村信用合作联社)与淮南贝利特物资有限公司签订《流动资金借款合同》，借款金额为1000万元，借款期限为12个月。同日，凤台农商银行与李军签订《抵押合同》，约定李军以其案涉房屋作为抵押物，为淮南贝利特物资有限公司的借款提供担保，并办理了抵押登记。借款到期后，淮南贝利特物资有限公司未履行清偿义务，凤台农商银行以淮南贝利特物资有限公司、李军、王巨婷为被告，向凤台县人民法院提起诉讼。凤台县人民法院于2015年10月13日受理该案，同日作出(2015)凤民二初字第00123号民事裁定，冻结上述案涉抵押房屋的拆迁补偿款1300万元;并于2015年11月4日作出(2015)凤民二初字第00123-2号民事裁定，查封上述抵押房屋的拆迁安置房或其他权益安置。凤台县人民法院于2015年10月14日、11月6日，分别向淮南市田家庵区舜耕镇财政所和舜耕镇人民政府发出(2015)凤执保字第088号协助执行通知书，要求冻结案涉抵押房屋的拆迁补偿款1300万元和查封拆迁安置房。2016年11月27日，凤台县人民法院作出(2015)凤民二初字第00123号民事判决，判令淮南贝利特物资有限公司偿还凤台农商银行本息1087.55万元(利息计算至2015年10月12日)，2015年10月12日之后的利息随本付清，李军、王巨婷以案涉抵押房屋对借款承担抵押担保责任。判决生效后，凤台农商银行申请执行，2017年3月14日，凤台县人民法院向田家庵区政府发出(2016)皖0421执字第888号协助执行通知书，请求协助扣留(提取)被执行人李军、王巨婷案涉抵押房屋的拆迁收益。2017年5月24日，田家庵区政府复函凤台县人民法院：“该案所涉及李军房屋征收补偿问题，因李军未就其位于上郑广场棚户区改造项目征收范围内房屋与我区房屋征收部门达成征收补偿安置协议，补偿资金尚不明确，未形成到期债权，故我区无法就贵院执行事宜予以协助”。

　　一审法院另查明，2015年4月20日，李军出具《承诺书》。该《承诺书》载明，李军自愿将其案涉房屋作为鑫诚公司入股资产，处置所得全部资金(包括房屋的征收补偿安置费用)作为鑫诚公司开发的本市鑫诚花园项目安置保证金，用于发放该项目约110户征迁户的临时安置费用，所产生的法律后果由其与鑫诚公司承担。2015年5月8日，淮南市人民政府召开专题会议，研究推进重点项目遗留问题及征迁工作，并形成会议纪要。该会议纪要第四节载明，鑫诚公司位于上郑广场棚户区改造范围内房屋的征收补偿款，由田家庵区政府转为鑫诚花园项目安置保证金，用于发放该项目约110户征迁户的临时安置费。

　　一审法院再查明，田家庵区政府于2014年3月20日发布《上郑地块范围内国有土地上房屋征收决定公告》及《上郑棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》，案涉抵押房屋位于征收范围内，田家庵区政府系该项目的房屋征收人。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。

　　关于凤台农商银行是否具备诉讼主体资格的问题。行政法上的行政行为应当包括积极行为和消极不作为。本案中，凤台农商银行作为第三人李军案涉房屋的抵押权人，田家庵区政府对案涉抵押房屋作出的征收与补偿等行政行为与其存在法律上的利害关系;田家庵区政府在征收案涉房屋后，如不及时与第三人李军签订征收补偿协议或者作出相应安置补偿决定，势必会给凤台农商银行抵押权的实现造成一定影响，因此凤台农商银行具有提起本案诉讼的主体资格，故本案属于行政诉讼的受案范围。

　　关于凤台农商银行要求田家庵区政府就案涉房屋作出补偿决定的诉讼请求能否得到支持的问题。结合本案查明事实，第三人李军于2015年4月20日承诺将其案涉房屋作为鑫诚公司入股资产，相应征收补偿安置收益用作鑫诚花园项目的安置保证金，用于发放该项目约110户征迁户的临时安置费;2015年5月8日，经淮南市人民政府专题会议研究，同意由田家庵区政府将李军案涉房屋的征收补偿款转为鑫诚花园项目安置保证金。至此，田家庵区政府与李军就案涉房屋征收补偿款如何支配形成了合意，虽承诺书及市政府会议纪要不具有合同的形式要件，但从其内容看应当视为双方已经达成了“征收补偿协议”，故田家庵区政府无不履行法定职责的情形存在。至于双方“征收补偿协议”的履行及补偿款给付情况，则不属于本案的审查范围。

　　一审法院裁判

　　综上，凤台农商银行诉请田家庵区政府就案涉房屋作出补偿决定的诉讼请求无事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决驳回凤台农商银行的诉讼请求。

　　上诉人主张

　　凤台农商银行上诉称，一、一审认定李军的《承诺书》以及市政府的《会议纪要》视为达成“征收补偿协议”系事实认定与法律适用错误。

　　(一)“征收补偿协议”必须符合法定的外观形式要求，否则未达成。“征收补偿协议”的主体一方是政府，另一方是被征收人，在性质上属于行政合同，由于行政合同的特殊性，法律上要求行政合同必须采用书面形式缔结，法律法规如果对行政合同的订立有其他要求的，还必须符合其他要求，如法律法规规定行政合同的订立必须经其他行政机关批准的，还需经有关行政机关批准。而本案无正式书面“征收补偿协议”，不符合该类合同的书面外观法律要求，一审法院在“本院认为”部分亦明确认为《承诺书》及《会议纪要》不具备“合同形式要件”。

　　(二)《承诺书》和《会议纪要》不具备合同(即“征收补偿协议”)的实质要件，合同未成立。1.《承诺书》与《会议记要》缺少合同必要条款。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条关于“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”的规定，《承诺书》与《会议记要》显然未包含上述任何一项要件内容。即使抛开该法律的强制性规定，依据合同要件的法律原理，《承诺书》与《会议记要》未包含征收安置补偿协议应当包括的“补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限”等任何一项主要合同内容，而仅仅是李军与田家庵区政府就征收补偿安置费的用途形成了合意，但“征收补偿安置费的用途”并不是拆迁安置补偿协议的内容。一审法院将未包含任何拆迁安置补偿协议构成内容的《承诺书》与《会议记要》认定为双方已经达成拆迁安置补偿协议，明显错误。2.《承诺书》和《会议纪要》的主体不明、处置标的错误。本案中，田家庵区政府系征收主体，李军、王巨婷系被征收主体，但一审法院认定的“征收补偿协议”的载体《承诺书》与《会议记要》未能反映出这一基本的合同主体信息。《承诺书》与《会议记要》系复印件，一审法院在未与原件进行核实的前提下直接认定《承诺书》与《会议记要》的真实性，显与证据规则相违背。即使为真，《会议记要》第四条第一款的核心内容是处分“鑫诚公司的征收补偿款”，但案涉被征收房产属于李军、王巨婷所有，而非鑫诚公司所有，并且上诉人享有抵押权，对被拆迁房屋及相关权益享有排他的优先受偿权。此外，从“现承诺人自愿……作为鑫诚公司入股资产”的表述来看，其“承诺”对象应该是鑫诚公司，而不是田家庵区政府。此外，被拆迁房屋的所有权人为李军和王巨婷，案涉《承诺书》仅是李军作出的，王巨婷并未作出承诺，亦未委托李军代为承诺。同样，王巨婷亦未参加2015年5月15日的市政府会议，事后也没有书面追认李军的行为，《承诺书》及《会议纪要》不能代替王巨婷的意思表示，亦侵害了王巨婷的合法权益。3.《承诺书》与《会议记要》不符合“要约”与“承诺”的最基本要求。退一步而言，即使将《承诺书》与《会议记要》一并视为“征收补偿协议”的载体，其订立过程中的“要约”、“承诺”的内容亦无法满足法律关于合同要件的最低要求。具体到本案，《承诺书》与《会议记要》显然未对“征收补偿协议”的基本合同内容作出任何实质性反映，不构成“要约”和“承诺”。简单说来，李军只是对于征收补偿款项用途作出的承诺，《会议纪要》也只能视为是对处置方式的安排，但处置方式并非“征收补偿协议”本身，相反处置的前提恰恰需要双方已达成“征收补偿协议”，相关征收补偿款项数额已经明确具体，而案涉《承诺书》与《会议记要》非但没有体现征收补偿款数额，甚至连征收补偿安置方式究竟为产权调换或货币补偿都没有明确。4.一审判决对李军出具的《承诺书》的真实意思认定错误。行政合同的产生、变更、消灭，需要通过参与主体的意思表示一致才能形成。判断合同主体根据法律规范建立一定法律关系时所形成的意思表示是否一致，目的在于明晰当事人权利义务是否形成以及它的边界。本案中，评价“征收补偿协议”是否达成，在不应忽略其复杂背景的同时，应当着重于田家庵区政府提供的《承诺书》及《会议记要》的证据外观，其应作为田家庵区政府所主张确定当事人法律关系合意达成或生效与否的逻辑起点和基本依据。仅可在确有充分证据证明当事人实际行为与上述证据表现的效果意思(意思表示构成的核心)出现显著差异时，才可依前者确定其间法律关系合意及其性质。上诉人认为，在没有充分证据佐证当事人之间存在隐藏效果意思的场合，不宜简单否定既存外化证据对当事人真实意思的反映，避免当事人一方不当摆脱既定权利义务约束的结果出现。本案中，无任何迹象显示《承诺书》的对象是田家庵区政府(应系鑫诚公司)，尤其值得注意的是《承诺书》第二段“现承诺人自愿将本人名下……房产，作为鑫诚公司入股资产。”李军此处的效果意思应为“承诺将案涉房入股鑫诚公司”，即案涉房产所有权转移登记至鑫诚公司名下后，“承诺人同意并承诺，将……用于发放该项目约110户征迁户的临时安置费用，上述所产生的法律后果由承诺人及鑫诚公司共同承担。”反之，如果李军未完成向鑫诚公司的物权转移，便不会有“以鑫诚公司名义出资”的承诺，也不会对该承诺内容予以实施。一审法院对《承诺书》的真实意思及性质认定明显错误。

　　(三)一审法院关于“征收补偿协议”的认定与田家庵区政府《关于〈协助执行通知书〉的复函》(以下简称《复函》)相互矛盾，应以田家庵区政府的自认为准。田家庵区政府在一审中举示的《会议记要》复印件显示，该《会议纪要》的形成时间是2015年5月15日，《复函》时间是2017年5月24日，《复函》中称“……因李军未就其位于……与我区房屋征收部门达成征收补偿协议，补偿资金尚不明确…无法就贵院执行事宜予以协助”，田家庵区政府在《承诺书》和《会议纪要》均存在且知晓的前提下，仍自认其与李军之间未达成“征收补偿协议”。此外，《复函》时间在后，其内容若与《会议记要》内容相悖，应视为《复函》对前述内容的否定，以后发文件记载内容为准。值得注意的是，田家庵区政府在其答辩意见与庭审质证辩论中亦从未主张过“双方已事实上签订了‘征收补偿协议’”，其抗辩理据仅是“案涉拆迁房屋补偿费用第三人已实际处置……”，表明田家庵区政府亦不认可双方已签订“征收补偿协议”。在双方均否认且无新的证据出现的情况下，一审法院违背当事人的真实意思表示，直接推定“视为”双方达成了“拆迁补偿协议”，该推定不但与证据内容相冲突，且违反证据认定规则。综上，一审法院认定的“征收补偿协议”无论是形式要件，还是实质层面的主体、要约与承诺的内容及意思表示的合意，均存在无法修补的瑕疵错误，且在田家庵区政府否认达成“征收补偿协议”的情况下，一审法院强行认定李军的《承诺书》以及市政府的《会议纪要》视为达成“征收补偿协议”，系事实认定与法律适用错误。

　　二、即使法院强行认定双方已达成“征收补偿协议”，该协议亦属无效合同。将私法合同无效规则引入到行政合同领域，这是行政程序法的通常作法。行政合同是合同的一种，私法上关于合同无效规则的一般规定，只要与行政合同的本质属性不相违背，以及法律法规未作另外规定，可以准用于行政合同。本案中，田家庵区政府与李军之间即使达成了“征收补偿协议”，该协议亦因双方之间恶意串通损害了上诉人的利益以及违反法律、行政法规的强制性规定而无效。

　　(一)田家庵区政府与第三人李军恶意串通，损害了上诉人的合法权益。恶意串通，是指双方当事人均有实施法律行为的真实意思表示，唯此真实意思表示，是为了损害他人(行为人以外之人)的合法权益。结合本案事实，以《承诺书》与《会议纪要》为载体的所谓“征收补偿协议”因违反《合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益……”及《民法总则》第一百五十四条关于“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效”等相关法律规定，应属无效合同。首先，上诉人系案涉房产的抵押权人，且办理了抵押登记，李军作为抵押人，对此毫无疑问是明知的。田家庵区政府作为案涉房产的征迁人，在征迁案涉房产时，当然会查明案涉房产的登记状况，以查明房产的所有权及他项权情况。征迁人在征迁前对被拆迁房屋的相关情况不核实摸底，而随随便便将征迁补偿款补偿给不相干的第三人，显然是不可能的。事实上，上诉人早在2015年初因获悉案涉房产所在区域将进行拆迁改造，就曾多次就案涉房产的抵押权实现与田家庵区政府下属相关部门接洽。因此，任何人包括人民法院均有理由认为田家庵区政府对案涉房产的所有权及他项权(抵押权)的状况是明知的。《物权法》第191条规定：“抵押期间，抵押人经抵押权人同意转让抵押财产的，应当将转让所得的价款向抵押权人提前清偿债务或者提存。转让的价款超过债权数额的部分归抵押人所有，不足部分由债务人清偿。抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。”《担保法》第49条、《担保法解释》第67条等亦有此类似规定。根据上述规定，本案中，案涉房产在负担有上诉人抵押物权时，所有权人要处分该抵押物，必须得到抵押权人的同意。在此情况下，田家庵区政府与李军仍然寻求达成“征收补偿协议”，将征收补偿款项进行处置，系显著的恶意串通，损害了上诉人抵押权的实现。其次，田家庵区政府在收到司法协助执行通知函后，仍不停止恶意串通行为，涉嫌恶意逃避执行。案涉《会议记要》形成的时间是2015年5月15日，其决定将案涉房产的拆迁款用于安置110户征迁户(上访户)，通常此种安置谈判周期都会很长，而上诉人于2015年10月13日便提起诉讼，凤台县人民法院于2015年10月14日即向淮南市田家庵区舜耕镇财政所发出了《(2015)凤执保字第088号协助执行通知书》，那么2015年10月14日之后的征迁户安置是否仍然在使用案涉房产的拆迁款?如果是，显属恶意串通、逃避执行，当依法严惩相关人员。

　　(二)《会议记要》关于补偿主体的约定违反了《合同法》第五十二条第五项关于“违反法律、行政法规强制性规定”的规定，当属无效。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十七条规定，城镇房屋的征收与补偿系政府负责，不允许企业参与拆迁和征收，征收补偿的主体系政府，不可能是企业或个人。因此，朝阳新村改造项目的征收和补偿主体是田家庵区政府，而不可能是鑫诚公司甚至李军、王巨婷个人。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。依据上诉人二审提交的新证据显示，案涉拆迁地块的拆迁协议签订主体系淮南市土地储备中心，鑫诚公司是从淮南市土地储备中心转让取得该开发项目。田家庵区政府伪造证据、虚假陈述、欺骗人民法院的目的只有一个，那就是挪用该款项归自己使用。而田家庵区政府确将第三人李军、王巨婷的房屋征迁补偿款擅自用于鑫诚花园的安置补偿，属于明显的违法行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》属于行政法规，该条例第四条、第十二条、第十七条的相关强制性规定均涉及到社会公共利益，当属效力性强制性规定，《会议记要》关于补偿主体的约定违反了该规定，当属无效。

　　三、即使法院强行认定田家庵区政府与李军已达成“征收补偿协议”，该协议亦未实际履行。

　　(一)田家庵区政府提供的证据无法证明“征收补偿协议”有履行痕迹。本案值得深究的是以《会议记要》为载体的“征收补偿协议”确定的补偿款用途为110户征迁户的安置费，那么该110户征迁户临时安置费究竟有没有支付，支付了多少，怎么付的，资金流向如何?田家庵区政府为了证明以上事实，仅提供了两份《产权调换协议》。上诉人认为，仅凭两份《产权调换协议》显然无法证明田家庵区政府将案涉房产的补偿款发放给110户征迁户的临时安置费。事实上，本案一审中，在田家庵区政府抗辩主张补偿款已经发放给110户征迁户时，上诉人要求田家庵区政府提供相关发放证据时，田家庵区政府一直无法提供拆迁补偿款实际发放的相关证据。

　　(二)“征收补偿协议”确定的资金支付路径应予特别重视。资金支付路径的认别确定是本案的关键之一。有鉴于田家庵区政府拒绝或无法提供资金支付证据，我们可以分别从《承诺书》与《会议记要》进行分析研判。如前所述，李军在《承诺书》所表达的资金支付路径应当是：李军将案涉房产入股鑫诚公司，鑫诚公司通过不动产变更登记取得案涉房产的所有权，田家庵区政府将拆迁安置款汇入鑫诚公司，鑫诚公司再将款项汇入指定账户成为安置保证金。《会议记要》第四条第三款载明“鑫诚公司须按规定足额缴纳安置保证金”，也就是说，只有田家庵区政府将拆迁款汇入鑫诚公司，鑫诚公司才能“足额缴纳”。值得一提的是田家庵区政府在答辩时称：“……三、涉案拆迁房屋补偿费用第三人已实际处置……”据此，案涉拆迁安置款究竟有没有支付，支付给了谁，怎么支付的，尚存争议，请求二审法院责令田家庵区政府如实提供，以此查明本案关键事实。在田家庵区政府无法提供上述证据的情况下，应当认定田家庵区政府与李军已达成的“征收补偿协议”未实际履行。

　　综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。

　　一审原告凤台农商银行向一审法院提交了以下证据：

　　1.营业执照副本、企业法定代表人身份证明;证明原告的诉讼主体资格。

　　2.流动资金借款合同、借款借据、李军具结书、涉案房屋产权证及他项权证书、凤台县人民法院(2015)凤民二初字第00123号民事判决书;证明淮南贝利特物资有限公司向原告借款，李军用案涉房屋进行抵押担保;经生效判决文书判决原告对案涉房屋享有抵押权，即优先受偿权。

　　3.凤台县人民法院(2015)凤民二初字第00123号、00123-2号民事裁定书，送达回证;证明在诉讼过程中，凤台县人民法院已对案涉房屋的拆迁补偿安置款及其他安置权益予以保全，并已经送达相关部门。

　　4.田家庵区政府田政(2014)11号通知书、淮南市田家庵区政府征收房屋公告;证明田家庵区政府是案涉房屋的征收人、也是作出征收决定的主体。一审庭审中变更证明观点，公告确定的协议签约期限为2014年3月31日至2014年5月9日。庭前提交的征收公告是错误的，以当庭提交公告为准。

　　5.凤台县人民法院协助执行通知、田家庵区政府关于协助执行通知书的复函;证明田家庵区政府复函凤台县人民法院，因李军未签订征收补偿安置协议，补偿款资金不确定，故不能协助法院执行。

　　一审被告田家庵区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：

　　1.统一社会信用代码证;证明被告主体身份。

　　2.承诺书、会议纪要;证明第三人李军书面同意将其享有的洞山中路嘉园门面房补偿安置费用作为安置保证金，用于110户被拆迁人的临时安置费用。鑫诚花园项目建设较早，当时有该公司与拆迁户签订的拆迁协议，之后该项目因其他原因没有建成，导致110拆迁户上访。

　　3.房屋产权调换协议2份;证明朝阳村旧城改造项目(鑫诚花园)系淮南市鑫诚房地产公司开发，其是该项目的拆迁人并负责安置补偿。本案原告应当通过民事诉讼解决纠纷，因已经对第三人李军给出补偿，田家庵区政府不会另行作出征收补偿决定。本案不属于行政诉讼受案范围。

　　二审法院查明

　　上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。

　　二审法院认为

　　本院认为，案涉房屋已作为抵押物，为淮南贝利特物资有限公司向凤台农商银行借款提供担保，并办理了抵押登记。借款到期后，淮南贝利特物资有限公司未履行清偿义务，凤台农商银行提起民事诉讼。人民法院向田家庵区政府发出协助执行通知书，请求协助扣留(提取)案涉房屋的拆迁收益。故凤台农商银行与案涉房屋征收补偿结果具有利害关系，其具备提起本案诉讼的原告主体资格。

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。本案中，虽然案涉房屋产权人曾于2015年4月20日作出书面承诺，称其自愿将案涉房屋作为鑫诚公司入股资产，将该房屋处置所得全部资产(包括房屋的征收补偿安置费用)作为鑫诚公司开发的鑫诚花园项目安置保证金，用于发放该项目约110户被征迁户的临时安置费，但田家庵区政府并无证据证明案涉房屋所有权已经依法转移、被征收人已经依法变更，且从该承诺书的内容来看，案涉房屋被征收人只是就该房屋征收补偿安置费用的用途作出承诺，并未涉及补偿方式、补偿金额和支付期限等法律、法规规定补偿协议应当具备的基本内容。故一审判决以案涉房屋征收双方已经达成补偿协议为由，驳回凤台农商银行的诉讼请求，适用法律、法规不当。

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，案涉房屋征收决定于2014年3月予以公告实施，规定的签约期限为2014年3月31日至2014年5月9日。在该签约期限内，房屋征收部门并未与案涉房屋被征收人签订包括补偿方式、补偿金额、支付期限等基本内容的补偿协议，故作出案涉房屋征收决定的田家庵区政府应当依法及时就案涉房屋作出征收补偿决定。至于补偿决定确定的案涉房屋被征收人所得补偿安置收益如何支配，不属于本案审查范围，相关利害关系人如有异议，可另循法定途径解决。

　　综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规不当。上诉人凤台农商银行的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　一、撤销淮南市中级人民法院(2019)皖04行初91号行政判决;

　　二、由淮南市田家庵区人民政府在本判决生效之日起六十日内对登记在李军名下已被征收的淮南市田家庵区X小区2#27-31、2#24、2#25、2#26房屋作出征收补偿决定。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人淮南市田家庵区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长张志强

　　审判员陈默

　　审判员钟祖凤

　　二〇二〇年四月三十日

　　法官助理张高英

　　书记员潘玉丹

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;