确认肥西县住房和城乡建设局对修配厂实施拆除的行政行为违法

　　肥西县人民法院

　　(2019)皖0123行初54号

　　案由：行政强制

　　案件概述

　　原告肥西县复新修配厂(以下简称复新修配厂)因与被告肥西县住房和城乡建设局(以下简称肥西县住建局)、第三人肥西县上派镇人民政府(以下简称上派镇政府)行政强制一案，于2019年4月8日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭审理了本案。

　　当事人主张

　　原告复新修配厂诉称，原告在安徽省合肥市××镇××驿村拥有合法建筑物、构筑物、附属设施，用于商业经营。2018年9月26日，肥西县人民政府作出肥政秘〔2018〕176号《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》，称“因上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目需要，经县常务会议决定，征收上派镇规划红线范围内国有土地上的房屋。一、征收项目名称：上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造建设工程。二、征收范围：上派镇规划红线范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物(详见规划红线图)。三、征收部门：肥西县住建局。四、征收实施单位：上派镇人民政府。”原告的建筑物、构筑物、附属设施在上述项目规划红线范围内，但因上述项目征收程序违法、补偿标准严重偏低等原因，原告未能与征收部门达成一致补偿协议。原告于2018年11月22日就肥西县人民政府作出的上述《房屋征收决定》向合肥市人民政府提出了行政复议申请，合肥市人民政府依法予以受理。2019年2月1日早上8时左右，第三人上派镇政府在没有任何合法强制拆除手续、未经原告同意，也未对原告进行任何补偿的情况下，组织数百人强行闯入原告厂区，将原告执行事务合伙人及家属强行拖拽出厂区并进行人身控制，而后使用挖掘机等设备强行将原告的建筑物、构筑物、附属设施拆除，上述建筑物、构筑物内的各种财物损毁殆尽。合肥市人民政府于2019年3月14日作出合复决〔2018〕274号《行政复议决定书》，决定确认肥西县人民政府作出的上述《房屋征收决定》违法。原告认为，第三人作为行政机关，应当模范遵守法律法规，依法行政，其在没有任何合法强制拆除手续的情况下即组织实施上述强拆行为，性质极其恶劣，不仅给原告造成了重大经济损失，严重损害了原告的合法权益，也造成了极其负面的社会影响，因第三人系上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造建设工程项目的征收实施单位，被告系上述项目的房屋征收部门，第三人组织实施上述强制拆除行为的法律责任应当由被告承担。为此，原告特依据《行政诉讼法》的有关规定向贵院提起本诉，请求贵院依法判决：1、确认被告于2019年2月1日强制拆除原告的建筑物、构筑物、附属设施的行政行为违法;2、本案诉讼费用由被告承担。

　　原告向本院提交以下证据：

　　证据一：原告《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《房屋丈量分户登记表》、《营业执照》，证明原告在合肥市上派镇馆驿村拥有合法房屋及附属设施，用于经营，且案涉国有土地性质为出让。

　　证据二：原告法定代表人身份证明、原告经营者身份证。证明王健法定代表人及其身份信息。

　　证据三：肥西县人民政府肥政秘〔2018〕176号《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》。证明肥西县人民政府于2018年9月26日于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定，对包括原告房屋在内的国有土地上房屋实施征收。

　　证据四：《行政复议申请书》(复议房屋征收决定)、《合肥市人民政府合复决〔2018〕274号行政复议决定书》。证明原告于2018年11月22日就肥西县人民政府作出的、肥政秘〔2018〕176号《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》提出行政复议申请，合肥市人民政府于2019年3月14日作出合复决〔2018〕274号《行政复议决定书》，确认肥西县人民政府作出的上述房屋征收决定违法。

　　证据五：强拆现场视频(光盘)、强拆现场照片10张。证明肥西县上派镇人民政府于2019年2月1日在没有履行任何合法手续的情况下即组织人员对原告的厂房等设施设备实施了强制拆除，给原告造成了重大经济损失。

　　被告肥西县住建局辩称，一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条等规定，肥西县人民政府作出了房屋征收决定，肥西县住建局拟定了征收补偿方案，并均予以公告，履行了法定程序。1、为加快推进上派镇基础设施建设及旧城区综合改造项目建设步伐，肥西县人民政府制作了肥政秘〔2018〕176号《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》及附件《上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目等国有土地上房屋征收与补偿实施方案》。在上述《征收决定》及附件中，确认了房屋征收部门为肥西县建设局(现变更为肥西县住房和城乡建设局)，征收实施单位为上派镇人民政府。2、同时肥西县人民政府发布了肥政秘〔2018〕177号《肥西县人民政府关于征收上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋的公告》。

　　二、在上述文件制定和公告后，上派镇政府作为征收实施单位向原告复新修配厂详细告知了拆迁政策并与其签订了《搬迁交房协议(国有)》，在原告依照搬迁交房协议配合搬离物品、交付房屋后才实施了拆除行为。且上派镇政府亦在拆除前对于案涉房屋及附属物进行了丈量登记，同时会同评估机构对原告厂房及设备进行了评估，因此，本案中的拆除行为未对原告的实体权利造成侵害，也不影响原告可能获得的拆迁利益。在上述文件制定和公告后，上派镇政府对复新修配厂的房屋及附属物进行了丈量登记。2018年9月25日，上派镇政府依法向复新修配厂送达了《搬迁通知书(国有)》，具体向其告知了房屋的搬时间、搬迁依据及奖励等拆迁政策。2018年10月15日，上派镇政府与复新修配厂签署了《搬迁交房协议(国有)》，原告承诺自愿搬迁交房，同时约定了经征迁工作组验收合格后，视为自愿放弃残值，由镇统一组织拆除。在上述协议签订后，上派镇政府也多次就案涉房屋及附属物补偿问题同原告进行沟通、协商。复新修配厂涉案房屋拆除前，屋内物品已全部搬离，因此上派镇政府不存在侵害原告原告合法权益的行为。

　　三、涉案房屋拆除的时间在合肥市人民政府作出的行政复议决定书之前，且房屋征收决定未被撤销，被告认为拆除行为没有法律依据不应得到支持。在上派镇政府实施拆除行为之时，其所依据的房屋征收决定并未被任何行政机关或司法机关确认违法或者被撤销，因此在拆除时有法定的依据。且截至目前，该房屋征收决定亦未被撤销，因此原告以拆除行为发生后被确认违法但未被撤销的房屋征收决定来否认上派镇政府的拆除行为具有法律依据依法不应得到支持。综上所述，原告的诉请没有事实和法律依据，被告的行为未侵害原告的实体权利，亦不影响原告可能获得的拆迁利益，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　被告肥西县住建局向本院提交以下证据：

　　第一组证据：1、肥政秘〔2018〕176号《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》;2、《上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目等国有土地上房屋征收与补偿实施方案》;3、肥政秘〔2018〕177号《肥西县人民政府关于征收上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋的公告》。证明目的：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条等规定，肥西县人民政府作出了房屋征收决定，肥西县住建局拟定了征收补偿方案，并均予以公告，履行了法定程序，且相应的拆除行为具有法律依据。

　　第二组证据：4、房屋丈量分户登记表及附图;5、《搬迁通知书(国有)》;6、《搬迁交房协议(国有)》;7、涉案房屋拆除前测量情况、屋内物品情况及搬离情况等的照片;8、原告与上派镇政府就补偿问题多次商谈的照片。证明目的：1、上派镇政府作为征收实施单位已对案涉房屋及附属物进行了丈量登记并得到了原告的确认;2、上派镇政府会同评估公司对原告厂附属物、机械设备进行了登记、核实;3、案涉房屋系在原告与上派镇政府达成搬迁交房协议并且屋内物品被妥善搬离、安置后，才交由拆迁公司予以拆除。

　　第三人上派镇政府述称，一、上派镇政府仅系涉案项目的征收实施单位，依法不应承担涉案项目征收的法律后果，故不是本案适格第三人。2018年9月26日，因上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目建设需要，肥西县人民政府作出了《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》(肥政秘〔2018〕176号)，明确了涉案项目征收房屋、征收部门、征收实施单位等事项，并对涉案项目征收决定予以公告(肥政秘〔2018〕177号)。涉案项目征收部门为肥西县住建局，征收实施单位为上派镇政府，涉案房屋亦位于此次项目规划红线范围内。上派镇政府对征收范围内的原告房屋实施拆除，系在房屋征收部门肥西县住建局委托范围内所从事的行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条的规定，上派镇政府不是本案适格第三人，依法应驳回原告对上派镇政府的起诉。

　　二、上派镇政府与原告复新修配厂系在达成搬迁交房协议，且在屋内物品搬离后，才将涉案房屋交由拆迁公司予以拆除，故上派镇政府不存在侵害原告合法权益的行为。上派镇政府在对涉案房屋组织实施拆除前，已经对涉案房屋及附属物进行了丈量登记。2018年9月25日，上派镇政府依法向复新修配厂送达《搬迁通知书(国有)》，告知其涉案房屋搬迁时间、搬迁依据及奖励等搬迁政策。2018年10月15日，上派镇政府与复新修配厂签署了《搬迁交房协议(国有)》，原告自愿搬迁交房。协议签订后，上派镇政府多次就涉案房屋及附属物补偿问题与原告进行沟通、协商。复新修配厂涉案房屋拆除前，屋内物品已全部搬离，因此上派镇政府不存在侵害原告合法权益的行为。

　　三、涉案房屋被拆除时间是在涉案项目征收决定被确认违法之前且涉案项目征收决定实际并未被撤销。涉案房屋被拆除时间为2019年2月1日，彼时涉案项目征收决定并未被任何行政机关或法院确认违法或被撤销，上派镇政府依据该征收决定拆除涉案房屋具有法律依据。涉案项目征收决定虽被复议机关确认违法，但并未被撤销，原告以事后被确认违法但并未被撤销的行为倒推论证上派镇政府拆除涉案房屋的行为违法缺乏法律依据，依法不应支持。

　　综上所述，上派镇政府不是本案适格第三人，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，上派镇政府系涉案项目的征收实施单位，依法不应承担涉案项目征收的法律后果，不是本案适格第三人。

　　第三人上派镇政府向本院提交以下证据：

　　第一组证据：1、《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》(肥政秘〔2018〕176号);2、《肥西县人民政府关于征收上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋的公告》(肥政秘〔2018〕177号)。

　　主要证实：涉案项目征收部门为肥西县住建局，上派镇政府仅系涉案项目征收实施单位，上派镇政府实施的房屋征收与补偿行为的后果应由征收部门承担，上派镇政府不是本案适格主体。

　　第二组证据：1.房屋丈量分户登记表及附图;2.《搬迁通知书》;3.《搬迁交房协议》;4.涉案房屋拆除前测量、勘察情况、屋内物品情况及搬离情况等照片、视频、光盘;5.原被告双方就补偿问题磋商等相关情况照片。

　　主要证实：1.上派镇政府对涉案房屋及附属物已依法进行丈量登记且得到原告复新修配厂确认;2、上派镇政府征迁工作组协同评估公司对复新修配厂附属物、机械设备进行登记核实：3、涉案房屋系在原告与上派镇政府签订搬迁交房协议且涉案房屋内物品被搬离后才实施拆除。

　　经庭审质证，对被告肥西县住建局所举证据，原告复新修配厂质证意见为：对第一组证据中的1、2、3真实性、关联性无异议，但合法性不认可，第二组证据中4的三性无异议，5和6的三性均不认可，7、8真实性无异议，但关联性、合法性均有异议。第三人对被告所举证据均无异议。

　　对原告复新修配厂所举证据，被告肥西县住建局的质证意见为：对证据一、二、三、四真实性无异议，但证明目的不认可，证据五的三性和证明目的均有异议。第三人对原告所举证据一中房屋丈量分户登记表三性有异议，其余真实性予以认可，证据二、三、四真实性无异议，证据五的三性及证明目的均不认可。

　　对第三人上派镇政府所举证据原告复新修配厂的质证意见为：第三人提供的证据并不能证明其的证明目的，光盘的真实性不持异议，但合法性、关联性均不认可。被告对第三人所举证据均予以认可。

　　本院对以上证据认证如下：原、被告和第三人所举证据真实性予以确认，符合证据特性的证明效力予以确认。

　　一审法院查明

　　经审理查明：原告复新修配厂系依法成立的个体工商户，经营者为王健，2005年11月原告在肥西县上派镇合铜路西侧取得一块用地面积为4669㎡的建设用地规划许可证(编号为肥西规地2005127号)，2007年10月原告办理了上述土地的肥西国用(2007)第1766号国有土地使用权证，用途为工业，使用权类型为出让，面积为4669㎡。2018年9月26日肥西县人民政府印发并公告《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》(肥政秘〔2018〕176号)、《肥西县人民政府关于征收上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋的公告》(肥政秘〔2018〕177号)、《上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目等国有土地上房屋征收与补偿实施方案》文件，决定征收上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上的房屋，同时该文件确定征收部门为肥西县建设局(现变更为肥西县住房和城乡建设局)，征收实施单位为上派镇政府，对土地征收和补偿实施方案等予以明确。

　　因原告的土地在上述征迁范围内，第三人上派镇政府对原告复新修配厂的土地及土地上房屋进行丈量，登记为A区主房面积为2642.16㎡，附房面积为221.56㎡，B区主房面积为613.63㎡，附房面积为284.80㎡，原告的经营者王健和合伙人张银在上述房屋丈量分户登记表签字予以确认，2018年9月25日，上派镇政府依法向原告送达《搬迁通知书(国有)》，告知其涉案房屋搬迁时间、搬迁依据及奖励等搬迁政策。2018年10月15日，上派镇政府与复新修配厂签署了《搬迁交房协议(国有)》。2019年2月1日，第三人上派镇政府将原告上述土地上建筑物及附属设施进行拆除。2019年3月14日合肥市人民政府作出合复决〔2018〕274号《行政复议决定书》，确认肥西县人民政府作出的《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》违法但涉及公共利益未撤销。

　　一审法院认为

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，肥西县住建局作出房屋征收部门，上派镇政府作为征收实施单位具体负责组织实施房屋征收与补偿工作。根据上述规定，肥西县住建局是本案适格的被告主体，上派镇政府在委托范围内从事的行为不应承担责任。上派镇政府作为征收实施单位，为查明案件事实，本院通知其以第三人参加诉讼。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，原告所有的案涉房屋被列入征收范围后，原告与房屋征收部门就房屋补偿安置问题未达成一致意见，房屋征收部门应当报请作出房屋征收决定的肥西县人民政府作出房屋征收补偿决定，如原告在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，可由肥西县人民政府依法申请人民法院强制执行。综上，被告在未对原告进行补偿情况下，既未作出征收补偿决定，又未申请人民法院强制执行，未按照征收程序将原告房屋强制拆除的行为，违反法定程序，依法应确认违法。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　确认被告肥西县住房和城乡建设局于2019年2月1日对原告肥西县复新修配厂实施拆除的行政行为违法。

　　本案收取案件受理费50元，由被告肥西县住房和城乡建设局负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。

　　审判人员

　　审判长商志强

　　人民陪审员沈爱辉

　　人民陪审员王娟

　　二〇一九年八月三十一日

　　书记员惠梅林