修改后的行政诉讼法实施前的行政协议行为提起行政诉讼应予受理

　　最高人民法院

　　(2020)最高法行再16号

　　案由：履行招商协议

　　争议焦点：

　　广荣公司提起的本案行政诉讼，法院应否予以受理。

　　案件概述

　　再审申请人蚌埠广荣电力工程有限公司(以下简称广荣公司)因诉安徽省蚌埠市蚌山区人民政府(以下简称蚌山区政府)履行招商协议一案，不服安徽省高级人民法院(2018)皖行终1197号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年10月31日作出(2019)最高法行申6393号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　广荣公司向安徽省蚌埠市中级人民法院起诉称，2002年10月21日，蚌山区政府(原中市区人民政府)与原蚌埠市新城综合开发区管理委员会签订《关于拆除中市区民政淋浆灰厂的协议》。双方约定：1.蚌埠市经济开发区管理委员会(以下简称经开区管委会)同意蚌山区政府在东海，蚌埠市蚌山区人民法院东征用13亩土地，征地费用由蚌山区政府承担;2.地块建设须符合经开区管委会规划要求，不得用于生产性项目;3.经开区管委会负责该地块规划土地、建设、产证等证照的办理和发放;4.蚌山区政府负责在协议签署后10日内拆除民政淋浆灰厂，拆除的费用由蚌山区政府自行解决，经开区管委会负责在规定的时间内办完征地手续;5.拆除后职工的就业和生活安置问题由蚌山区政府解决，经开区管委会不承担任何费用。该协议签订后，蚌山区政府履行了拆除民政淋浆灰厂及安置职工等义务，经开区管委会也启动了征地的相关工作。2002年12月10日，蚌山区政府与广荣公司签订《招商协议书》。该协议约定，广荣公司将公司注册地经工商部门变更后迁至蚌埠市蚌山区辖区内，并确保在该区依法纳税;蚌山区政府为广荣公司提供良好的投资环境：为广荣公司无偿提供3间办公室约80平方米的办公场所;为广荣公司新开辟的经营项目提供服务：优惠提供开办电力工程器材超市及商住楼建设用地，土地面积约15亩左右(以实际测量为准)，土地价格每亩10万元。负责征地，并协助办理土地、规划、建设等手续;蚌山区政府负责落实有关招商引资优惠政策，兑现承诺。协议签订后，广荣公司以“戴湖村农民补偿费”的名义向蚌山区政府缴纳80万元。2003年3月3日经开区规划分局为广荣公司办理了《建设项目选址意见书》，同年9月2日出具《规划意见书》。同年10月20日，经开区管委会发布了2003年第13号征地公告，征地目的为“广荣公司项目征地”。2013年12月13日，蚌山区政府依照经开区所列征地规费清单，向蚌埠市征地事务处一次性缴纳各项征地规费19.4485万元。后广荣公司发现该宗土地被挪作他用，一直与蚌山区政府协商解决，至今未果。广荣公司经向蚌山区招商局信访得知，该宗土地已划拨给蚌埠市纪委用作建设办公场所。在蚌山招商字〔2018〕1号信访事项处理意见书中，蚌山区政府认为，一、关于蚌山区政府收取的80万元戴湖村农民补偿费，其已向蚌埠市征地事务处一次性缴纳各项征地规费共计19.4485万元，剩余605515元应予返还并同意承担相关利息。二、关于要求交付土地的诉求。蚌山区政府已经履行《关于拆除中市区民政淋浆灰厂的协议》约定的所有义务;经开区管委会为广荣公司办理立项、规划等手续，并以广荣公司项目的名义进行征地。但征地工作完成后，未将土地交付给广荣公司。经开区管委会未完全履行协议约定的义务，广荣公司可向经开区管委会提出信访诉求。综上所述，处理意见为：蚌山区政府返还广荣公司征地费用605515元，并按中国人民银行同期贷款利率承担利息。广荣公司认为，该信访处理意见违反法律规定：首先，蚌山招商字〔2018〕1号信访事项处理意见书认为经开区管委会未完全履行协议约定的义务，要求广荣公司向经开区管委会提出信访诉求错误。《招商协议书》签订的主体系广荣公司和蚌山区政府，也就是说，广荣公司和蚌山区政府是《招商协议书》的合同双方当事人。按照合同相对性原则，《招商协议书》的一方当事人违约，另一方仅能向违约一方当事人主张相关请求。本案中，在蚌山区政府违反《招商协议书》，不履行交地义务的情况下，广荣公司应当向蚌山区政府主张相关请求，而不应该向经开区管委会主张相关请求。蚌山招商字〔2018〕1号信访事项处理意见书要求广荣公司向经开区管委会提出信访诉求，明显违反了合同的相对性原则。其次，蚌山招商字〔2018〕1号信访事项处理意见书的处理意见违背了市场经济的交易规则。市场经济最基本的交易规则为等价有偿原则。本案中，2002年12月10日，蚌山区政府与广荣公司签订《招商协议书》，协议签订后，广荣公司即以“戴湖村农民补偿费”的名义向蚌山区政府缴纳80万元。蚌山区政府应将15亩土地交给广荣公司，但其至今未履行交地义务。上述土地的价格比2002年或2003年的价格上涨了若干倍。现蚌山区政府不履行交地义务，仅仅愿意返还605515元及利息给广荣公司。蚌山区政府的严重不诚信行为极大侵害了广荣公司的合法权益，且违背了市场经济的交易规则。行政机关行政执法过程中，应当遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则。本案中，广荣公司与蚌山区政府签订《招商协议书》合法、有效，在广荣公司已履行《招商协议书》约定的义务的情况下，蚌山区政府违反行政诚信原则，未履行其交地的义务，该不作为严重侵犯了广荣公司的合法权益。请求：判令蚌山区政府履行其与广荣公司签订的《招商协议书》中的约定，按照2003年第13号征地公告向广荣公司交付蚌埠市蚌山区13.031亩商住用地。

　　安徽省蚌埠市中级人民法院一审认为：本案系因广荣公司与蚌山区政府于2002年签订的《招商协议书》而引发的案件，广荣公司的诉讼请求为要求履行该协议。对于2014年11月1日修改的《中华人民共和国行政诉讼法》(2015年5月1日起施行)施行之前形成的类似协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。现广荣公司针对该行政诉讼法施行前的协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分。综上，广荣公司的起诉不符合起诉条件。经该院立案人员指导和释明后，广荣公司仍然坚持起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第五十一条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十五条的规定，裁定对广荣公司的起诉不予立案。

　　广荣公司不服，提起上诉。

　　安徽省高级人民法院二审认为：根据2015年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼;对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。本案中，案涉招商协议签订的时间是2002年，因履行该协议产生的纠纷不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定对广荣公司的起诉不予立案并无不当。广荣公司的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　广荣公司不服上述裁定，向本院申请再审称：本案依法应当适用新行政诉讼法，以行政案件类型受理及审理。对于形成于2015年5月1日之前的行政协议，如果协议双方未明确约定争议解决适用仲裁或者民事诉讼途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起诉讼，人民法院应当受理。广荣公司要求本案按照行政诉讼予以救济，人民法院应予以尊重，并作为行政案件立案和审理。本案适用行政诉讼程序更有助于矛盾的化解和对行政权力的监督。广荣公司与蚌山区政府签订的招商引资协议涉及多个行政管理领域、多项行政管理职能，适用行政诉讼程序审理更为适宜。一审法院未及时立案，影响广荣公司诉讼权利实现。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院审理。

　　再审法院认为

　　本院认为，本案的焦点问题为：广荣公司提起的本案行政诉讼，法院应否予以受理。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。据此，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议类案件纳入行政诉讼受案范围，但是对于2015年5月1日之前签订的行政协议是否属于行政诉讼受案范围，法律没有明确规定。对此，2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”案涉招商协议约定广荣公司将公司注册地迁至蚌山区辖区，并确保在蚌山区依法纳税，蚌山区政府优惠提供开办电力工程器材超市及商住楼建设用地等。该协议系蚌山区政府为实现公共服务目标，与广荣公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其性质属于行政协议。2015年5月1日前的法律法规及司法解释未明确规定招商协议属于民事协议，本案招商协议也未约定选择民事诉讼或仲裁程序解决纠纷。在此情况下，法院应当尊重当事人对诉讼类型的选择权。因此，广荣公司提起本案履行招商协议之诉，法院应当予以受理。一审法院以不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉，二审法院予以维持，适用法律错误，依法应予纠正。

　　依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第二项之规定，裁定如下：

　　再审裁判结果

　　一、撤销安徽省高级人民法院(2018)皖行终1197号行政裁定;

　　二、撤销安徽省蚌埠市中级人民法院(2018)皖03行初103号行政裁定;

　　三、指令安徽省蚌埠市中级人民法院受理本案。

　　审判人员

　　审判长聂振华

　　审判员袁晓磊

　　审判员李小梅

　　二〇二〇年三月三十日

　　法官助理朱瑞强

　　书记员冯琦洺