监督申请人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）：王某某，男，1985年出生，汉族，住合肥市蜀山区某某镇某某村某某组，居民身份证号码，联系电话
被申请人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）：合肥市某某区人民政府，住所地合肥市蜀山区梅山路 号，统一社会信用代码113401040029910982。
法定代表人：杨森，区长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）：合肥市人民政府，住所地合肥市东流路100号，统一社会信用代码11340100MB0Q48219R。
法定代表人：罗云峰，市长。
监督申请人因与被申请人合肥市蜀山区人民政府（以下简称蜀山区政府）房屋征收补偿决定及合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院于2022年7月14日作出的
（2022）皖01行初114号行政判决书与安徽省高级人民法院于2022年10月25日作出的（2022）皖行终968号行政判决书，2023年3月8日最高人民法院决定将再审申请，交由安徽省高级人民法院审查，2023年9月20日，安徽省高级人民法院再审裁定：驳回王某某再审申请。
监督申请人认为行政复议决定及原一、二审判决，再审裁定认定监督申请人女儿王某芯不属于有效安置人口，属于新增人口享受集资购房待遇适用法律、法规错误，根据《
中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定、《人民检察院行政诉讼监督规则》高检发释字〔2021〕3号向贵院申请检察监督。
监督请求：1、请求依法监督提出抗诉撤销安徽省合肥市中级人民法院（2022）皖01行初114号行政判决书与安徽省高级人民法院作出的（2022）皖行终968号行政判决书；
2、请求依法监督并撤销合肥市蜀山区人民政府委托合肥市蜀山区小庙镇政府2018年8月29日作出的安置与补偿通知书（补偿决定）并判令其重新作出安置与补偿行政行为（补偿决定）；
3、请求依法监督并撤销合肥市人民政府2022年3月21日作出的合复决（2019）286号行政复议决定书；
4、请求依法监督责令被申请人按照四个安置人口给予申请人家庭进行补偿安置（按照三个有效安置人口，独生子女增加一个安置人口，共四个安置人口的标准给予补偿安置）；
5、请求审查《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》合法性；
事实与理由：2006年，小庙镇为发展工业开始招商引资；2009年5月，镇党委委员、小庙工业聚集区管委会主任徐维举在小庙镇招商引资大会上表达了小庙镇工业聚集区园区平台建设规模远远不够，水、电的供应已较为紧张，这些都是制约小庙工业经济发展的重要因素。
2009年3月25日，小庙镇政府对王某涛（申请人父亲）的房屋及附属物情况进行登记；
2010年7月6日，小庙镇政府发布庙政[2010]75号《关于印发<肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案>的通知》。
2010年10月8日，拆除王某涛房屋。2011年6月16日王某涛领取搬家费、房租费及奖励等费用，领取表记载王某涛家庭人口数11人。
2012年安徽省人民政府发布皖政地（增减挂钩）[2012]48号《关于肥西县2012年第26批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》，该《批复》同意包括小庙镇拐岗社区等用地范围内集体农用地和建设用地转为建设用地，用于城镇建设，申请人父亲王某涛房屋原址在该批复范围之内，后该地块被肥西县政府报建为LED节能灯生产项目用地。
2017年6月16日，王某涛与小庙镇政府签订《小庙工业区拆迁、补偿、安置协议书》，该协议书表明，原房屋拆除系小庙镇人民政府的征收行为。
2017年11月2日，小庙镇政府发布回迁安置公告；2017年11月4日，蜀山区政府发布小庙镇工业区征地拆迁项目安置人口信息公示。
申请人王某某是王某涛的儿子。2010年9月28日，申请人王某某与谭某某登记结婚，2011年11月3日，王某某女儿王某芯出生。2014年1月25日，王某某与其父王某涛分户，另立户口簿。
2017年11月4日，申请人王某某及妻女三人均为安置人口，经信息公示后，刊登在《合肥晚报》上。
2018年8月29日，被申请人合肥市蜀山区人民政府委托小庙镇政府对申请人王某某作出安置与补偿通知：给予王某某和妻子谭某某，共计二人，每人30平方米的房屋安置和15平方米的集资购房。申请人王某某女儿王某芯享受新增人口安置，共计一人，享受45平方米集资购房。
监督申请人认为：应当给予王某某、妻子谭某某，女儿王某芯，共计三人，每人30平方米的房屋安置和15平方米的集资购房，另外给予独生子女增加一个安置人口（即30平方米的房屋安置和15平方米的集资购房），合计120平方米房屋安置和60平方米的集资购房。监督申请人认为，合肥市人民政府作出的（2019）286号行政复议决定书、安徽省合肥市中级人民法院于作出的（2022）皖01行初114号行政判决书与安徽省高级人民法院于2022年10月25日作出的（2022）皖行终968号行政判决书对房屋拆迁行为性质认定及法律适用存在错误。理由如下：
一、本案诉争的房屋协议拆迁实质上是一系列征收补偿工作的一环，是土地征收的前期工作。（一）小庙镇政府将宅基地上的房屋拆迁，继而建设工业区，申请省级政府征地批复，实质上是将宅基地转用为工业建设用地；首先，在2009年5月11日召开的小庙镇招商引资大会上，小庙镇党委委员、小庙工业聚集区管委会主任徐维举、党委书记洪从贵表达了需要发展小庙镇工业聚集区的意愿。
其次，从本案实质上看，要求农民搬迁房屋也是为了将宅基地转用为工业用地。肥西县小庙镇政府2010年7月6日发布的庙政[2010]75号文《关于印发<肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案>的通知》，该《安置方案》表明了拆迁安置范围包括了小庙工业聚集区规划区。该表述可知，部分区域实质上不是工业区，而是小庙镇政府的工业规划区。王某涛与小庙镇政府于2017年签订的《小庙工业区拆迁、补偿、安置协议书》也表明工程名称是“小庙镇工业区拆迁”。从《肥西县人民政府LED节能灯生产项目勘测定界图》可知，案涉房屋实质被用以工业生产项目。
本案中，小庙镇政府的拆迁行为不能孤立看待，其行为性质应当结合其动机和实质结果进行认定。其动机是为了发展小庙镇工业经济，结果是案涉房屋区域被拆除后转为工业生产项目建设。该农用地转用的行为性质，实质上二审判决中，法院也已经认可，在判决书第十四页，“2000（实质为2010）年小庙镇的拆迁补偿，系小庙镇为了发展工业，需要使用上诉人所在村的部分土地。。。。。。”。
因此，上述内容都说明小庙镇政府组织的房屋协议拆迁是将宅基地转用为工业建设用地的一环，是土地征收的前期工作。（二）未经省政府批复即实施协议拆迁违反法定程序；根据《
土地管理法》第四十四条、《
土地管理法事实条例》第二十三条、二十四条、二十五条的规定，建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，农用地转用方案须报经省级以上人民政府批准，农用地转用涉及征收土地的，还应当依法办理征收土地手续。
而本案中，小庙镇政府为引进工业企业，建设工业项目，在未经依法申报，未获有审批权的人民政府批准的情况下，仅以镇政府研究通过，即决定组织农民进行房屋拆迁，为农用地转用创造条件，该行为严重违反上述法律规定，小庙镇政府擅作主张，超越职权，不符合依法行政原则。
（三）2012年安徽省政府批准的征地批复是小庙镇政府对前述农用地转用行为的合法化。上述内容已说明小庙镇的农用地转用行为严重违反法律规定，结合《
土地管理法实施条例》第二十五条第二款的规定，农用地转用涉及征收土地的，还应当依法办理征收土地手续。因此，在2012年12月14日安徽省人民政府作出的皖政地（增减批复）[2012]48号《关于肥西县2012年第26批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》中，肥西县对小庙镇拐岗社区农用地和建设用地的申报实质上是对前述违法行为的弥补，将违法转用行为合法化。该《批复》将肥西县申报的27.8公顷农用地批准为建设用地，并许可其按呈报的土地开发利用规划用途，用于城镇建设。
若依被申请人的逻辑，房屋拆迁小庙镇政府是在自己的城镇规划区内为发展工业经济，自主进行城镇建设的行为，又何需土地申报审批。安徽省人民政府作出的用地批复，正是说明了在案涉区域进行工业建设需要经过法定程序。
且迄今该区域没有制定对征收区域进行安置补偿的《征收安置补偿实施方案》，说明小庙镇此时已无必要另行对2012年的土地征收进行另行安置补偿，小庙镇的行为实质上是规避、减免其安置补偿职责。先拆房屋，再征收，导致征收时无房，实质上是减少安置补偿的数额，通过规避法律规定，损害被征收人的合法权益，减免自身补偿金额。
二、2010年小庙镇房屋协议拆迁是土地行政征收行为的一部分，是土地征收的前期工作，不应割裂看待。（一）诉争的房屋协议拆迁性质上是征收行为；《土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。法理上，行政征收具有强制性、无偿性、法定性的特征。
1、强制性表现在行政机关在实施行政征收行为时，不需要征得相对人的同意，征收的对象、数额及具体征收的程序完全由行政机关依法确定，无需与相对人协商一致。本案中，《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》第十三条第（一）项规定，所有住宅、所属物、地面附着物必须在公告规定的时间内无条件拆除。拆除后的土地，有镇人民政府统一规划，整合使用。凡逾期不拆的，镇人民政府组织拆除，任何人不得以任何借口敢让、阻碍或抵制。第十五条规定，经规划、土地、拆迁管理等部门批准的建设项目用地，任何单位和个人不得以任何借口干扰、阻碍或抵制。对已按本《方案》作了合肥、合理补偿与安置的，被征地单位和个人不得再提出无理要求，拒不交地或阻碍施工，交由司法部门处理。
上述内容说明案涉房屋的拆除完全是由镇人民政府主导，被拆迁人按《安置方案》获得安置补偿，不得拒绝。符合强制性特征。
2、补偿性，《土地管理法》规定的征收或者征用具有补偿性。征收或者征用意味着财产所有权归国家所有。依据《安置方案》第十三条第（一）项规定，拆除后的土地，有镇人民政府统一规划，整合使用。说明了土地的实质上归镇人民政府所有。第十五条的规定则表明建设项目用地，任何单位和个人不得以任何借口干扰、阻碍或抵制。都证明了案涉土地虽然法律上所有权仍为村集体所有，但实质上控制、使用的权利是属于小庙镇政府。被申请人所述的土地所有权没有改变不符合实际情况，也是对法定征收程序的规避。而其《安置方案》也提出了安置补偿方案，对被拆除房屋及屋内人口进行了补偿，体现出了征收行为的补偿性。
上述内容说明，该拆迁、占用土地的行为具有补偿性。
3、法定性说明的是为了确保相对人合法权益不受违法行政征收行为的侵害，必须确立行政征收法定原则。故该特征不是行政征收行为的实质性特征。结合本案事实看，在案涉房屋被拆除，土地被占用时，小庙镇政府的行为并不合法。但经安徽省政府对肥西县土地申报批复后，案涉区域土地性质及用途转变就变得合法了。
这也是申请人意图说明的2010年的房屋协议拆迁与2012年的土地征收行为实质上是一个行为。只是因为小庙镇政府程序违法，因而产生时间上的错位。安徽省政府的征地批复帮助小庙镇农用地转用行为具备了法定性。
综上，小庙镇政府的房屋协议拆迁性质上就是土地征收前期工作，而不能割裂开来看待。同时，上述论证反驳了小庙镇政府答辩所称的自愿搬迁的性质认定。若为自愿，则双方《安置协议》的签署应建立在平等自愿的基础上。对于补偿标准，被拆迁人也有议价的权利。若被拆迁人认为补偿标准不合理，则有权拒绝拆迁。而《安置方案》的规定则剥夺了被拆迁人拒绝和议价的权利。足以说明小庙镇政府的房屋拆迁行为不是平等的，而是行政征收行为。
（二）安置补偿主体是蜀山区政府，证实所谓的协议拆迁属于土地征收一部分，是土地征收的前期工作；2018年申请人王某某以蜀山区人民政府为被申请人向合肥市政府申请行政复议，请求其履行安置补偿义务。合肥市政府作出的[2018]110号《行政复议决定书》责令蜀山区政府对王某某进行安置补偿。蜀山区人民政府虽委托小庙镇政府对申请人王某某进行补偿，但负有补偿职责的主体仍是蜀山区政府。这一点行政复议和一审都予以确认。
若依据二审判决及再审裁定的认定“2010年小庙镇拆迁补偿和2012年土地征收补偿系两种性质的补偿”，则2010年小庙镇拆迁补偿的补偿主体应当是小庙镇政府。据此，应当认定行政复议和一审认定错误。这一点二审判决虽予以认可，但在其“综上”部分又说“一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确”。该表述前后矛盾。
因此，若认定补偿主体是蜀山区人民政府，则2010年小庙镇拆迁补偿是土地征收的一环，是土地征收的前期工作；若认定补偿主体是小庙镇人民政府，则说明2012年的土地征收，蜀山区人民政府没有履行安置职责。
上述内容都说明了原审法律适用存在错误。
三、安置补偿标准认定的关键——安置人口截止时间的认定。（一）申请人王某某之女王某芯属于有效安置人口。上述已论证2010年小庙镇协议拆迁性质上属于蜀山区土地征收的一部分是土地征收的前期工作，应当依据2012年的土地征收时间作为认定安置人口的截止时间。
2011年11月3日，申请人王某某之女王某芯出生，2012年安徽省政府作出征地批复，故王某芯在合法征收行为前即已出生。同时根据2017年11月2日蜀山区政府委托小庙镇政府发布的回迁安置公告第三项明确说明，新增人口计算截止时间为2017年11月8日17时。在2017年11月4日《合肥晚报》上也刊登了申请人及其妻女，共三人，均为有效安置人口。
（二）以土地征收批复时间作为安置人口认定的截止时间有法律依据《土地管理法》第四十七条的规定：“征收土地经批准后，由县级以上地方人民政府负责公告并组织实施……拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。”
根据以上规定，安置人口认定的截止时间肯定是省级政府征地批复的时间，而不是签订协议的时间，也不是发布拟征收公告的时间是显而易见。因为对达不成协议的被征收人，只有在征地批复后，才可以作出补偿安置决定。
（三）最高人民法院（2016）最高法行再82号行政判决书即认为以征地公告之日为截止时间确定征地农转非人员住房安置对象，既有合法性也有合理性。
（四）应给予王某某户四个安置人口。因为王某芯是独生子女，依据《安徽省人口与计划生育条例》第三十六条的规定，以家庭人口数量作为基本分配补偿单位的，增加一人份额。原告只生育了一个女儿，理应增加一个独生子女安置人口。
综上所述，小庙镇政府的房屋拆迁行为应当认定为行政征收行为，小庙镇政府颁布的《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》不具有合法性，一审、二审法院事实认定及适用法律错误，特申请监督，请改判支持监督申请人的请求。
此致
安徽省人民检察院
申请人：
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