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政府信息公开类案办案要件指南之立案审查

时间:2021-12-05 16:03:55  来源:上海高院研究室  作者:本网编辑

  上海市高级人民法院为促进法律适用统一工作,制订了《类案办案要件指南编撰三年规划2019—2021》,力争通过三年时间,形成一批实用性强、可操作的类案办案要件指南,实现常见类案问题全覆盖。在全市三级法院的共同努力下,第一批13个类案办案要件指南编撰工作均已完成,逐一经高院审判委员会审议通过,并汇编出版《上海法院类案办案要件指南》系列丛书的第一册和第二册。两册共围绕824个法律适用问题,逐项梳理、归纳类案审查要件和注意事项,附以相应的规范指引(含《民法典》及最新司法解释)和典型案例279个。第二批20个类案办案要件指南正在修改完善中。

  本丛书的编撰出版凝聚了上海法院数十载的审判智慧和经验结晶。为了更好地展现、分享、传承上海法院推进法律适用统一的系列成果,尽最大努力凝聚法律共同体共识,本栏目将持续节选《上海法院案办案要件指南》系列丛书的部分内容,旨在全面提升法律共同体的司法认知和适法统一能力,选取类案指南中的要点内容,以供大家学习和交流。

  一、原告资格审查

  (一)原告范围

  【审查要点】

  行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。政府信息公开案件中原告可以分为两类:

  1.启动政府信息公开程序的当事人,既包括要求获得政府信息的申请人,也包括要求更正政府信息记载的申请人。

  2.与系争政府信息公开行为有利害关系的当事人,如政府信息公开涉及个人隐私、商业秘密的,这些权利所指向的当事人认为行政机关的政府信息公开行为侵犯其利益的,可以对行政机关实施的政府信息公开行为提起诉讼。

  【注意事项】

  针对政府信息公开答复提起诉讼的,应当是答复的相对人;对行政机关不予答复行为提起诉讼的,原告应当证明其提出过政府信息公开申请。

  【规范指引】

  《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。

  有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。

  有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

  人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

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  (二)原告在起诉中的证明义务

  【审查要点】

  当事人提起政府信息公开诉讼时,一般应当提交以下材料证明其诉权:

  1.不服行政机关的答复或者公开行为的,提交行政机关所作的答复或者已经公开的政府信息;

  2.认为行政机关未予答复的,应当向法院证明其提出过政府信息公开申请,提交原申请、邮寄凭证,或者行政机关的受理凭证等材料。原告没有向行政机关提出申请,直接向法院起诉的,人民法院应当裁定不予立案;

  3.认为已经公开的政府信息涉及侵害个人隐私、商业秘密等权益的,可以提交证据进行说明;

  4.经过复议的,应当提交行政复议决定。

  【规范指引】

  《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项 提起诉讼应当符合下列条件:

  (三)有具体的诉讼请求和事实根据;

  (三)当事人人数众多的处理

  【审查要点】

  多个当事人共同申请公开政府信息,行政机关合并进行答复的,原则上所有申请人都应当参加诉讼。

  多个当事人就同一政府信息分别申请,行政机关分别答复的,可以合并审理,分别裁判。

  二、被告适格审查

  【审查要点】

  1.对答复行为提起诉讼的。当事人对行政机关的答复行为提起诉讼的,一般以在答复上落款的行政机关为被告。

  2.对“不予答复”行为提起诉讼的。当事人对行政机关不予答复行为不服的,应当以被申请的行政机关为被告。

  【注意事项】

  1.按照2019年《政府信息公开条例》第十条第二款的规定,行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的,可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。据此规定,派出机构和内设机构基于授权履职时可以作为被告。需要指出的是,如果要求公开内容所涉事项没有法律、法规授权的,应当以组建该机构的行政机关作为适格被告。

  2.由派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作,2019年《政府信息公开条例》第十条第二款规定的是“可以”而非“必须”。故行政机关对其派出机构、内设机构的政府信息公开工作有专门规定,并经政府信息公开主管部门同意后纳入政府信息公开指南的,法院对于行政机关的所作安排可予以支持。

  3.非常设机构作出政府信息公开答复时,被告的确定问题。申请人向政府设立的议事协调机构、临时性机构等非常设机构提出政府信息公开申请的,非常设机构在没有法律、法规授权的情况下,一般不是政府信息公开答复的义务主体,非常设机构也不能成为政府信息公开诉讼的被告。在实践中,申请人对非常设机构作出的政府信息公开答复提起诉讼的,应当以设立非常设机构的行政机关为被告。

  【规范指引】

  《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。

  经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。

  复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。

  两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

  行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。

  行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。

  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释

  第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。

  法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

  没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

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  (二)经过复议案件的被告确定

  【审查要点】

  经过复议案件,根据不同情况决定是否以复议机关为共同被告:

  1.复议机关作出维持决定的,以答复机关与复议机关为共同被告。

  2.复议机关对政府信息公开答复作出撤销决定、确认违法决定、变更决定、履行决定的,仅以复议机关为被告。

  3.复议决定仅确认政府信息公开答复程序违法的,以答复机关与复议机关为共同被告。

  【注意事项】

  1.复议机关依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一项,驳回复议申请的,应将复议机关列为共同被告。复议机关依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项驳回复议申请的,可以复议机关为被告,诉请复议机关受理复议申请,也可以原行为作出机关为被告,诉请撤销政府信息公开答复或要求履行公开职责,但是两者只能择一起诉。

  2.复议机关应当作为共同被告,当事人拒绝列复议机关作为被告的,法院可以依职权予以追加。

  【规范指引】

  《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。

  经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。

  复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。

  两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

  行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。

  行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。

  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

  第一百三十四条 复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。

  行政复议决定既有维持原行政行为内容,又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的,作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。

  复议机关作共同被告的案件,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

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  三、诉讼请求审查

  【审查要点】

  提起行政诉讼要有具体的诉讼请求,对于政府信息公开诉讼,起诉人提起如下诉讼请求,可予以立案:

  1.认为行政机关未在法定期限内作出答复,诉请要求行政机关履行政府公开职责的;

  2.认为行政机关依申请作出的不予公开答复违法,诉请撤销答复并要求公开的;

  3.认为行政机关提供的政府信息不符合申请中所描述的要求获取的内容,要求行政机关提供与申请内容相一致的政府信息;

  4.认为行政机关没有按照起诉人(申请人)要求的形式提供政府信息的,要求行政机关按照其要求的形式提供政府信息;

  5.认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯商业秘密、个人隐私等权益的,要求行政机关撤回已经公开的政府信息;

  6.认为行政机关未按照起诉人(申请人)的申请更正与其自身相关的政府信息,要求行政机关对相关信息予以更正或者转送有权机关处理;

  7.认为政府信息公开行政行为侵犯起诉人(申请人)合法权益造成损害的,可以一并或单独提起行政赔偿诉讼;

  8.认为行政机关在政府信息公开工作中的其他行政行为侵犯起诉人(申请人)合法权益的。

  对于提起过行政复议,复议机关维持答复机关的政府信息公开行为的,当事人针对原政府信息公开行为提起行政诉讼时,需就原行为和行政复议决定一并提起行政诉讼。

  【注意事项】

  1.撤销答复与要求公开诉请的处理。政府信息公开诉讼一般属于履行职责之诉,本质上都是要求获得所申请的信息。因此,提起的诉请一般表述为:要求撤销被诉政府信息公开答复并相应公开所申请的信息,也可以只诉请撤销政府信息公开答复。如果当事人只诉请要求公开相应政府信息的,法院可以释明并要求当事人增加撤销答复行为的诉讼请求;当事人拒绝增加的,法院可以在判决中对政府信息公开答复进行判决。

  2.反信息公开之诉的处理。《信息公开司法解释》第十一条第一款规定:“被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在公共利益等法定事由的,人民法院应当判决确认公开政府信息的行为违法,并可以责令被告采取相应的补救措施;造成损害的,根据原告请求依法判决被告承担赔偿责任。政府信息尚未公开的,应当判决行政机关不得公开。”具体包括两种情形:第一,要求撤回已经公开的信息。如行政机关主动公开或依申请公开的信息中涉及个人隐私、商业秘密的,权利人可以提起诉讼,要求行政机关停止公开或者从申请人处撤回已公开的信息。第二,要求禁止行政机关公开信息,行政机关已经作出公开决定,但尚未向申请人交付政府信息,或拟主动公开政府信息,该信息所涉个人隐私、商业秘密之权利人也可以提起预防之诉,要求法院禁止行政机关公开尚未公开的政府信息。

  【规范指引】

  《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项 提起诉讼应当符合下列条件:

  (三)有具体的诉讼请求和事实根据;

  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

  第六十八条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指:

  (一)请求判决撤销或者变更行政行为;

  (二)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务;

  (三)请求判决确认行政行为违法;

  (四)请求判决确认行政行为无效;

  (五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;

  (六)请求解决行政协议争议;

  (七)请求一并审查规章以下规范性文件;

  (八)请求一并解决相关民事争议;

  (九)其他诉讼请求。

  当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的,应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额;请求一并审查规章以下规范性文件的,应当提供明确的文件名称或者审查对象;请求一并解决相关民事争议的,应当有具体的民事诉讼请求。

  当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求。

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  四、管辖审查

  【审查要点】

  根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条的规定,未经复议的政府信息公开案件由答复机关所在地的法院管辖。经过复议的案件,可以由答复机关或者复议机关所在地的法院管辖。

  从2018年7月1日起,在本市审理的行政案件需要按照《上海市高级人民法院关于调整基层法院知识产权案件、行政案件和未成年人刑事案件集中管辖的公告》确定具体的基层管辖法院,具体而言:上海铁路运输法院管辖原由徐汇区、长宁区、虹口区、普陀区人民法院管辖的第一审行政案件;浦东新区人民法院管辖原由闵行区、黄浦区、崇明区、宝山区人民法院管辖的第一审行政案件;闵行区人民法院管辖原由静安区、松江区、奉贤区、金山区、青浦区人民法院管辖的第一审行政案件;静安区人民法院管辖原由浦东新区、杨浦区、嘉定区人民法院管辖的第一审行政案件。

  涉及海事行政管理的政府信息公开一审案件由上海海事法院管辖。案件当事人涉港澳台或者涉外的政府信息公开一审案件由集中管辖前相对应的中院管辖。市政府为被告的政府信息公开一审案件由上海市第三中级人民法院管辖。2018年8月1日起,原由本市中院管辖的区政府为被告的政府信息公开案件,指定由上海铁路运输法院管辖。

  涉及环境保护的政府信息公开一审案件,自2020年1月1日起,按照《上海市高级人民法院关于环境资源案件范围的规定》《上海市高级人民法院关于加强环境资源司法保护推进审判专业化建设的若干意见》的要求,由相对应的审理环境资源案件的法院管辖,其中崇明区、青浦区以及金山区人民法院审理各自辖区的环境政府信息公开案件,上海铁路运输法院审理全市除上述三家法院以外其他应由基层法院审理的环境政府信息公开案件。

  五、起诉期限审查

  【审查要点】

  政府信息公开答复告知当事人起诉期限的,当事人应当自收到答复之日起六个月内提起诉讼;未告知当事人起诉期限的,从当事人知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。行政机关未作出答复,当事人起诉要求履行公开职责的,应当在法定答复期限届满起六个月内提起诉讼。

  经过复议的案件,应当在收到复议决定书之日起15日内向法院提起诉讼。

  超过法定起诉期限且无正当理由的,人民法院应当裁定不予立案。

  【规范指引】

  《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条 公民、法人或者其他组织不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

  第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

  因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。

  第四十七条 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。

  公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关不履行的,提起诉讼不受前款规定期限的限制。

  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

  第六十四条 行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

  复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,适用前款规定。

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  六、政府信息公开案件

  不予立案的情形

  (一)一般规定

  【审查要点】

  政府信息公开案件的受理应当符合法定条件,政府信息公开案件不予受理的一般情形有这样几类:

  1.被告不适格且拒绝变更的;

  2.超过起诉期限且无正当理由的;

  3.缺乏原告资格的;

  4.不属于接收诉状法院管辖的。

  【规范指引】

  《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件:

  (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;

  (二)有明确的被告;

  (三)有具体的诉讼请求和事实根据;

  (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

  (二)政府信息公开案件不予立案的具体情形

  【审查要点】

  1.对申请人权利义务不产生实际影响的补正告知,法院不予立案。《信息公开司法解释》第二条规定,因申请内容不明确,行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为,法院不予受理。据此,判断行政告知是否可诉的关键是查看告知行为是否对申请人的权利义务产生实际影响,可区分以下情况予以处理:(1)行政机关作出补正告知,申请人补正以后又对补正告知行为提起诉讼的,法院不予立案;(2)行政机关作出补正告知,申请人拒绝补正或者逾期未补正,行政机关又针对原来的申请作出政府信息公开答复,申请人对告知行为提起诉讼的,法院不予立案;(3)行政机关作出补正告知,申请人未补正,行政机关对同一政府信息公开申请不再予以答复,申请人在补正期满后对该补正告知行为提起诉讼的,法院可以引导申请人对不予答复信息公开申请行为起诉,申请人坚持对补正告知提起诉讼的,法院应当依法立案;(4)行政机关作出补正告知,申请人在补正期限尚未届满前拒绝补正,并对告知行为提起诉讼的,法院不予立案。

  2.申请人要求行政机关提供公开出版物,行政机关予以拒绝的,法院不予立案。《信息公开司法解释》第二条第二项的规定,申请人要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物,行政机关予以拒绝的,法院不予立案。

  3.当事人要求行政机关对信息进行加工、汇总的,法院不予立案。《信息公开司法解释》第二条第三项的规定,申请人要求行政机关为其制作、搜集政府信息,或者要求行政机关对若干政府信息进行汇总、分析、加工,行政机关明确予以拒绝的,申请人不服,向法院提起诉讼,法院可以裁定不予立案。在上述情形下,行政机关以其他理由作出实体答复的,申请人不服而提起诉讼的,法院应当立案受理。经审查,如果有充分证据和依据证明申请人的申请确属于要求行政机关为其制作、搜集政府信息,或者对政府信息进行汇总、分析、加工的,可在理由部分加以说明,裁定驳回起诉。

  4.申请人以信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关明确告知按照特定法律规范查阅卷宗,当事人不服起诉的,法院不予立案。根据《信息公开司法解释》第二条第四项规定,行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的,人民法院不予立案。

  5.申请人要求获取信访信息,或者通过政府信息公开途径进行信访咨询,对于行政机关的答复或者不予答复行为不服,提起行政诉讼的,法院不予立案。行政机关对信访事项所作的处理对当事人的权利义务不产生实际影响,一般不属于行政诉讼的受案范围。申请人以信息公开的方式要求获取信访信息或进行信访活动的,在本质上属于信访活动的组成部分,行政机关作出相应的答复和处理亦可视为处理信访事项的工作,不属于行政诉讼的范围。法院可以适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)第六十九条第八项作出裁定。值得注意的是,此处的信访信息应当是在形式上就能够识别的信访信息。

  6.申请人要求获取行政复议信息,相对人对于行政机关的答复或者不予答复行为不服,提起行政诉讼的,法院不予立案。《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例已经对行政复议过程中形成的案卷材料的查询作出了规定,申请者可以按照专门的规定申请查阅。申请者以信息公开方式申请查阅复议材料,不属于政府信息公开条例调整的范围,所提相关行政诉讼,人民法院不予立案。

  7.申请公开涉诉信息,相对人对于行政机关的答复或者不予答复行为不服,提起行政诉讼的,法院不予立案。行政机关参加诉讼活动所作的行为本身不属于行政诉讼的受案范围,行政机关对要求获取涉诉信息的政府信息公开申请进行处理,不等同于一般履行行政管理职责的活动,可视为诉讼活动的延续,依然不属于法院的受案范围。值得注意的是,此处所指的涉诉信息是行政机关为了参加诉讼活动专门制作的材料,比如答辩状、行政强制执行申请书等。行政机关在诉讼中提交的其他在诉讼活动进行之前在行政管理中已经形成的政府信息,不属于此处的“涉诉信息”。同时,行政机关依法履行法院准予执行行政裁定的行为可以视为诉讼活动的延续,与之相关的信息属于此处“涉诉信息”。如果行政机关在组织实施强制执行过程中,超越行政裁定的范围、侵害被执行人利益的,相关执行行为因构成行政侵权而不能被视为诉讼活动的延续,与之相关的信息不属于此处的“涉诉信息”。

  8.以信息公开申请形式进行信访、投诉举报等活动,相对人对于行政机关的答复或者不予答复行为不服,提起行政诉讼的,法院不予立案。此类信息公开申请的本质是信访或者投诉举报,申请人的目的不是获得信息而是要求行政机关实施某些行政管理活动。由于申请人不具有《政府信息公开条例》所保护的获取信息的利益,人民法院可以不予立案。

  9.申请人以信息公开名义进行咨询,申请人对行政机关的答复或者不予答复行为不服,提出诉讼的,法院不予立案。所谓咨询申请一般是指申请中包括了要求行政机关回答“合法性依据”“事实根据”“办理进度”“是否合法”“做出某一行为的理由”,或者要求行政机关进行指导、解释或者作指引。行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复行为,不属于政府信息公开行为,起诉人就咨询申请提起诉讼的,缺乏诉的利益,无原告资格,人民法院可以不予立案。

  【典型案例】

  孙长荣诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定案,《最高人民法院公报》2016年第12期〔裁判法院:最高人民法院;案号:(2015)行提字第19号〕

  裁判要旨:行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复行为,不属于政府信息公开行为,不会对咨询人的权利义务产生实际影响,故不属于行政复议的受理范围,起诉人缺乏诉的利益,则无原告资格,人民法院可以不予受理或裁定驳回起诉。

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