(2018)赣02行初3号无规划部门认定将房屋视为违法建设予以拆除没有事实依据一审行政判决书

　　案由：强制拆除房屋行为违法一案

　　案 号：　(2018)赣02行初3号

　　文书类型：判决书

　　审理法院：江西省景德镇市中级人民法院

　　审结日期：2018.7.5

　　审理经过

　　原告陈洁因要求确认被告景德镇市珠山区人民政府(以下简称区政府)强制拆除房屋行为违法纠纷一案，于2018年1月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月25日公开开庭审理了本案。经庭审查实，本院认为蒋秋贵与本案存在利害关系，遂依法追加其为第三人，并于2018年6月20日公开开庭审理。原告陈洁及委托代理人吴昊、张恩东，被告区政府的委托代理人曹伟、曹晟，第三人蒋秋贵的委托代理人柴智强到庭参加诉讼。现已审理终结。

　　原告陈洁是景德镇城区梨树园背后皖赣线647楼栋序号2355(景房权证字第××号)房屋所有权人。其在房屋后建设厨房，未办理规划许可手续。2010年，房屋承租人蒋秋贵对厨房进行加盖。因区政府认为厨房建筑危及铁路运行和人民生命财产安全，遂对该范围的房屋进行拆除。原告认为区政府拆除行为违法，遂向法院提起诉讼。其诉称：皖赣线—647—楼栋序号2355(原黄牛庄酒店)系原告所有，其通过合法途径获得了土地证及房产证。2017年7月31日，被告未有任何合法依据，在未通知原告及未履行法定程序、向原告送达相关法律文书的情况下，擅自将原告所有的皖赣线—647—楼栋序号2355(原黄牛庄酒店)厨房强制拆除。原告认为被告作为一级人民政府，应该严格依法行政，认真履行人民政府保护人民财产的职责。现被告无视法纪，违法拆除原告房屋中的厨房，严重侵犯了原告的财产权，故诉至法院，请求：1、确认区政府于2017年7月31日拆除原告所有的皖赣线—647—楼栋序号2355(原黄牛庄酒店)厨房的行为违法;2、案件受理费由被告承担。为实现自己的诉讼请求，原告提交以下六组证据：证据一、土地证、房产证，证明房屋系原告所有;证据二、珠山区政府专题会议记录摘要复印件，拆除主体系被告;证据三、被拆现场照片，证明违法拆除行为存在;证据四、信访处理意见书，证明被告系区政府;证据五、补充协议，证明房屋系原告所有;证据六、录音二份和相关新闻报道，证明房屋由区政府拆除。

　　被告区政府辩称：1、被告诉讼主体不适格。在本案中，被告区政府并未作出任何与陈洁或黄牛庄酒店有关的具体行政行为。2、被告并没有实施原告诉称的相关侵权、征收行为，涉案厨房属于没有办理规划许可证、开工许可证，属违法建筑。因此，区政府并没有对其实施强制拆除。3、为查明本案事实，被告向珠山区执法局进行了解，珠山区执法局在2017年5月15日向黄牛庄实际经营者蒋秋贵下达了限期整改通知。蒋秋贵收到限期整改通知后，其自行对厨房进行了拆除，我们认为该限期整改并未对行政相对人产生实际影响，该行为不属于可诉的具体行政行为。因此，综上所述，应驳回原告全部诉讼请求。

　　第三人蒋秋贵辩称：1、厨房是第三人在承租房屋后自行建设的。2、根据原告与第三人签订的租房协议，双方对第三人自建厨房的归属没有约定，所有厨房应该属于第三人所有。3、本案涉及的厨房由于没有办理相关的报批手续，在被告告知相关的权利及法律后果后，区政府的工程队对该厨房进行拆除。

　　被告区政府向本院共提交六组证据：证据一、鹰潭工务段关于消除皖赣线K401+992安全隐患的函，证明案件由来系鹰潭工务段发现违建威胁铁路运输安全函告政府。证据二、责令整改通知书，证明景德镇市珠山区城管执法分局向梨树园南苑后门黄牛庄经营业主蒋秋贵就厨房违建于2017年5月15日下达了责令整改通知书。证据三、调查讯问笔录，证明2017年5月15日经执法局江涛、张忠良调查，梨树园南苑后门黄牛庄发现私自搭建的厨房，且黄牛庄经营业主提交相关材料承认违法搭建并同意拆除。证据四、执法证，证明调查执法人员张忠良、江涛具有行政执法主体资格。证据五、照片一组，证明2017年5月15日张忠良、江涛向蒋秋贵送达责令整改通知书的现场。证据六、房产证、土地证复印件、租赁合同、证明，证明：(1)土地、房产的合法以及加盖厨房的违法;(2)该违建厨房的违建人是蒋秋贵。除此之外，被告还提供城乡规划法法律依据。

　　庭审中，针对原告举证，被告的质证意见为：1、对第一组证据国有土地使用证、房屋所有权证真实性、合法性不持异议，我们认为该权证也归置了原告的权利范围，其权利的形式应当以地图、地产平面图为准。2、对第二组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，因为是一个复印件，无法进行核实，即使该证据属实，也不能达到原告证明目的，我方为适格被告主体，依据最高院相关司法解释，专题会议纪要是属于内部行政行为，不直接对行政相对人直接产生利益实际影响，因此即便属实也只是内部行政行为。3、对第三组证据被拆现场照片真实性、合法性、关联性均有异议，该现场照片无法确定拍摄时间、拍摄地点以及其证明的违法拆除的事实。4、对第四组证据补充协议，由于该组证据实际持有控制方为原告自身，原告方在开庭日当庭提交该组证据违反了举证规则和举证期限，我们认为是逾期证据，我方不予质证。5、关于信访事项处理意见书真实性、合法性、关联性不持异议，确实是在信访过程中区安监局出具的处理意见，恳请法庭注意，在该处理意见第三段，此外我们认为该组证据不能达到其证明目的，确定了该诉争的黄牛庄酒店厨房系被告方强制拆除，二者之间不具有一一对应的关系。6、关于录音，不能证明其真实性，就网站的新闻报道截图真实性、合法性、关联性有异议，该新闻截图的来源不明，其内容是否与公开文件内容一致，是否存在删减篡改无法予以核实，且不能达到原告方的证明目的。

　　针对原告举证，第三人的质证意见为：1、对原告所提交的房产证、综地图没有异议。2、对赣皖铁路转体部署会议没有异议。3、现场拆除照片没有异议。4、城乡规划法属于法律法规，应该不属于证据，对城乡规划法在本案中应当如何使用的问题由合议庭评判。5、补充协议没有异议。6、信访我们没有参与。7、两份录音的内容不能客观的反映第三人对事实的真实的叙述。对于新闻报道和通讯记录我们同意被告的质证意见。

　　针对被告举证，原告质证认为：1、证据一真实性没有异议，但该函仅仅是鹰潭工务与景德镇市人民政府的往来函件，而且通过该函件是景德镇市人民政府是管理主持拆除的主体之一。2、对证据二行政执法效力、真实性均有异议，责令整改通知书虽然有字，但没有加盖公章，谁发出的不明确，其次没有加盖公章不属于正式行政法律文书，不具有行政法律效力，该责令整改通知书未送达房屋业主，特别是被拆除厨房系原告搭建，所占土地系原告所有情况下，侵犯了原告的权利，暂未对违章建筑进行认定的情况下，下达整改通知书根本没有事实依据。3、证据三真实性予以认可，证明目的不认可，通过调查询问笔录，珠山区城管局仅仅将未盖章的没有行政法律效力的通知书告知了房屋租客，作为该房屋物权人本案原告并未告知，调查询问笔录中珠山区城管孔口认定涉案房屋系违法建筑，根据相关法律规定，影响城市规划尚可采取改正措施的由县级人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并罚款，对于城市房屋是否违章建筑的认定，以及对违法建筑进行罚款处罚依法应有县级以上人民政府城市规划主管部门，珠山区城管局无权认定也无权限期责令改正，珠山区城管局并不是本案违法主体。4、证据四真实性予认可，证明目的不予认可，该只是行政执法工作分局的工作人员，并没有任何文件证明其所属部门拥有行政执法资格，其个人执法权限应与其所属部门职能相认定。5、证据五真实性不予认可，其证据证明珠山区城管局工作人员将未盖章的责令整改通知书送达了原告房屋的租客，本案中珠山区人民政府剥夺了原告陈述申辩的权利。6、证据六房产证、住房合同真实性予以认可，证明目的不予认可，该组证据中证据证明了原告是涉案房屋的所有人以及土地所有人，因为历史原因和社会原因，居民房屋存在大量未办理土地使用手续、规划手续的情况，并不是所有没有使用手续和规划手续的房屋就是违章建筑，根据国有土地上房屋征收与补偿条例第24条，应当组织规划土地执法部门对于未办理有关手续的建筑物进行认定，然而珠山区城管局对于该建筑物并没有认定违章建筑的行政权利，同时该涉案房屋也没有被认定为违章建筑，所以该拆迁行为并不是违章建筑拆迁，同时对于证明的真实性不予认可，该厨房系原告搭建，我们将提供证人，可以证明厨房建造者，还证明原告是适格主体，是厨房所有人，按照常理，假设厨房是他人搭建的，应当有合同、发票，所以可见该组证据是不真实的。7、证据七城乡规划法，珠山区城管局并不是法律规定的县级以上人民政府行政规划主管部门，根据城市规划法，珠山区城管局没有认定违章建筑的行政权，也没有责令整改的行政资格，同时珠山区城管局也不是适格主体，该法条并不是珠山区城管局的执法依据。

　　第三人蒋秋贵对被告区政府提供证据的真实性、合法性和关联性均没有异议。

　　第三人蒋秋贵向法庭共提交了四组证据：证据一、身份证;证明目的：蒋秋贵系本案第三人的主体资格。证据二、房产证、综地图;证明目的：第三人承租范围不包括厨房。证据三、房屋租赁合同、补充协议、租房协议;证明目的：1、在2010年7月起至2020年7月31日蒋秋贵承租原告房屋用于餐饮经营;2、协议双方约定合同期满后，对房屋进行了不可挪动的装修，第三人不得拆除;3、双方协议不予约定搭建厨房，在租赁期满后的归属问题。证据四、装修公司的证明;证明目的：第三人在承接房屋后，委托装修公司对房屋了进行了装修，其中投资7万元进行搭建厨房。

　　针对第三人举证，原告质证认为：1、对证据一身份证明没有异议。2、房产证、综地图如果与陈洁提供的一致，我们认可其真实性，但是其证明内容、证明目的中蒋秋贵承租范围不包括蒋秋贵自建厨房的证明目的不予认可，因为案件事实本身就是说在黄牛庄存在有超过红线图搭建的厨房，也就是说蒋秋贵承租的范围既包括了房产证以及综地图上面表明的范围，也包括了超过这个范围的前院、后院。3、关于合同的真实性没有异议，但是也不能达到第三人证明双方未约定不可移动的装修归属的证明目的，因为联系前后，合同到期后不可移动的装修不可拆除，意思非常明确是归本案原告，实际上作出了约定，这里面包括第二项证据、第三项证据，我们要始终声明的是在搭建的厨房中始终包含了本案原告陈洁的搭建，并不像第三人所说的是光光的房子，没有院子、没有围墙。4、我们认为证明是虚假的，不能达到证明目的。

　　被告对第三人提交证据的真实性、合法性和关联性均无异议。

      一审法院查明
 

　　结合当事人庭审举证、质证意见，本院认为，原、被告对对方提交证据的真实性、合法性均不持异议，只是认为部分证据与本案无关联和证明目的不能实现;而原、被告举证均从不同方面阐述本案事实，与本案存在关联，至于证明目的能否实现，则需结合案情认定，但从证据属性分析，原、被告举证均可作为本案定案依据。

　　经审理查明，本案原告陈洁是景德镇城区梨树园背后皖赣线647楼栋序号2355(景房权证字第××号)房屋所有权人。本案涉案厨房在此房屋后院范围，未办理规划许可手续。2010年蒋秋贵承租了陈洁的房屋用于酒店经营，并对原告所有的简易厨房基础上进行了加盖建设。因皖赣铁路K400+000-K401+150右侧(梨树园南苑东侧)铁路堑坡顶部边缘的铁路用地和铁路安全保护区处修建了高楼、餐馆和厨房，严重危及铁路运行和人民生命财产安全。为确保人民群众生命财产安全和皖赣铁路在珠山境内的安全通畅，珠山区政府对该范围的房屋进行拆除。本案涉案黄牛庄酒店的厨房在本次拆违拆危范围内，陈洁为房屋出租方，酒店经营者蒋秋贵为承租方。珠山区城市管理行政执法分局于2017年5月15日向蒋秋贵送达责令整改通知书，并向蒋秋贵做了调查询问笔录，告知相关权利救济途径，蒋秋贵同意对该厨房进行拆除。2017年7月31日珠山区政府组织的工程队对该厨房进行了拆除。因就涉案房屋协商未果，原告遂诉至法院，要求确认被告强制拆除行为违法。

       一审法院认为

　　本院认为，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、原告陈洁在本案中主体是否适格;2、被告区政府强制拆除厨房行为是否违法。

　　关于原告主体是否适格问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，陈洁提交了其身份证、土地证和房产证，证明厨房前的房屋为其所有，厨房为其所建。本案第三人蒋秋贵为其房屋的承租人，其在原有厨房的基础上再次搭建，搭建部分仍在出租人陈洁房屋所在的土地使用权范围之内。被强制拆除的厨房与陈洁存在利害关系，针对强制拆除行为，陈洁有权提起诉讼，被告认为陈洁在本案中主体不适格理由不能成立。

　　关于强制拆除厨房行为是否违法问题。行政机关作出影响行政相对人的行政行为，必须遵循法定程序，依法向相对人说明行政行为根据、理由，依法送达相关文书，保障行政相对人的知情权;在实施行政行为时，也要听取相对人的陈述、申辩，且事后告知相对人相应的救济途径，维护相对人的合法权益。本案中，涉案厨房虽没有办理建设工程规划许可证，但强制拆除仍需依法进行。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、第六十八条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，限期改正、限期拆除。据此，对违法建设所作的认定应由规划部门实施，且规划部门对违法建设的认定具有独立的可诉性。本案中，被告在无规划部门认定时即将涉案厨房视为违法建设予以拆除没有事实依据。而且，涉案厨房虽然由第三人蒋秋贵加盖建设，但厨房主要由原告搭建，且厨房所依托的房屋所有人为原告，被告下属的城管执法部门没有向原告送达相关文书，通告厨房需要被拆除的事实、听取原告的申辩和陈述和告知相应的救济途径，而仅向第三人送达责令整改通知书，其拆除行为违背法定程序，损害原告合法权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：

      裁判结果

　　确认被告景德镇市珠山区人民政府拆除原告陈洁房屋后面的厨房行为违法。

　　案件受理费50元，由被告景德镇市珠山区人民政府负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。

　　审判长　　陈华明

　　审判员　　程丽君

　　审判员　　欧阳国

　　二〇一八年七月五日

　　书记员　　龚　罡