最高法判例：行政机关未在法定期限内申请强制执行的后果

裁判要旨:

行政机关未在法定期限内向人民法院申请强制执行行政决定，且现已超过申请人民法院强制执行期限。当事人主张行政机关强制执行行政决定，缺乏法律依据。对于涉案建筑，应当由城市规划主管部门再次进行过处罚。

当事人如认为他人所建房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，可申请城乡规划主管部门对涉案房屋是否违法进行立案处理，在城乡规划主管部门作出决定后，视情形再行依法维护其自身权益。

　
　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2019)最高法行申600号

　　再审申请人(一审原告、二审被上诉人)莫桂新，男，1955年9月17日出生，汉族。

　　委托代理人黄永坚，广西桂三力律师事务所律师。

　　被申请人(一审被告)广西壮族自治区桂平市人民政府。

　　法定代表人陈锦秀。

　　委托代理人马飞。

　　委托代理人谭伟初，广西桂力律师事务所律师。

　　一审第三人、二审上诉人杨旭华，男，1959年7月17日出生，汉族。

　　一审第三人、二审上诉人杨旭标，男，1973年10月10日出生，汉族。

　　原审第三人广西壮族自治区桂平市西山镇新岗村第六生产队。

　　诉讼代表人杨建辉。

　　原审第三人中国工商银行股份有限公司桂平市支行。

　　法定代表人蒙宏福。

　　委托代理人原桂庆。

　　委托代理人潘向前。

　　再审申请人莫桂新因诉被申请人广西壮族自治区桂平市人民政府(以下简称桂平市政府)及一审第三人、二审上诉人杨旭华、杨旭标，原审第三人广西壮族自治区桂平市西山镇新岗村第六生产队(以下简称新岗村6队)、中国工商银行股份有限公司桂平市支行(以下简称桂平工行)不履行法定职责一案，不服广西壮族自治区高级人民法院(2017)桂行终761号行政判决，向本院申请再审,本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2019年3月26日在本院第一巡回法庭组织各方进行询问，再审申请人莫桂新及其委托代理人黄永坚，被申请人桂平市政府委托代理人马飞、谭伟初，一审第三人、二审上诉人杨旭华、杨旭标到庭参加询问。本案现已审查终结。

　　广西壮族自治区贵港市中级人民法院一审查明：广西壮族自治区桂平市人民法院在(2010)浔行初字第37号杨旭华、杨旭标诉桂平市政府土地行政登记一案的生效判决中查明，1986年7月29日，桂平县城乡建设环境保护局同意规划安排桂平工行在西山××××村菠萝坑以南即第二农贸市场对面土地一幅作建设用地。1987年1月19日，玉林地区行署批准桂平县人民政府征用了位于西山××××队菠萝坑的3亩甘蔗地作为桂平工行的建设用地。桂平市政府于1989年10月11日给桂平工行核发浔国用(1989)字第230213429号《国有土地使用证》(以下简称3429号土地证)，该证登记的土地面积为1350平方米。桂平工行于1998年5月20日将3429号土地证中的157.17平方米土地转让给莫桂新，即杨伯成于1986年8月建成房屋所占的土地。桂平县土地管理局、城乡建设环境保护局、西山乡人民政府于1987年2月23日联合作出的联发字(1987)01号《关于西山乡新岗第六村民小组村民杨凤辉、杨伯成、杨志成违章建筑处理的决定》(以下简称01号决定)认定上述房屋为违法违章建筑，并责令立即自行拆除。桂平市政府于1998年12月10日给莫桂新核发了浔国用(1998)字第230213737号《国有土地使用证》(以下简称3737号土地证)，后于1999年12月27日换发新证为浔国用(1999)字第233047号《国有土地使用证》(以下简称3047号土地证)。桂平市人民法院于2004年作出(2004)浔行初字第35号行政判决撤销3047号土地证，贵港市中级人民法院二审维持该判决。桂平市政府就上述土地于2007年3月28日重新向莫桂新核发了浔国用(2007)第0472号《国有土地使用证》(以下简称0472号土地证)，但桂平市人民法院(2010)浔行初字第37号行政判决和贵港市中级人民法院(2010)贵行终字第55号行政判决已确认0472号土地证违法。此后，在2014年至2016年间，莫桂新分别向桂平市政府、贵港市人民政府多次提出要求拆除杨伯成的违章建筑的申请。桂平市法制办公室、桂平市国土资源局、桂平市国土资源执法监察大队、桂平市住房和城乡规划建设委员会、桂平市住房和城乡规划建设局、桂平市城市建设管理监察大队均向桂平市政府上报了情况或处理意见。2015年11月4日，桂平市政府组织桂平市政府办、法制办、住建局××财政局、国土局、物价局、西山镇政府、桂平市人民法院等单位部门以及莫桂新就如何处理莫桂新土地历史遗留问题召开会议。该会议提出以下方案：一、桂平市政府同意采用货币补偿或土地置换的方式对莫桂新的0472号土地证进行补偿或置换;二、桂平市政府出资聘请中介机构对莫桂新的0472号土地证的土地进行评估;三、如莫桂新选择货币补偿方式，由市国土局按土地评估价向市财政申请经费赔付，同时收回并撤销已发放的0472号土地证;四、如莫桂新选择土地置换方式，则由莫桂新在城区周边寻找土地城建规划的地块，经住建、国土部门审核同意，按评估价等值的原则，由市国土局与莫桂新签订土地置换协议;五、莫桂新使用0472号土地证作为办理贷款抵押产生的一切债务，由其本人承担，并需在办理货币补偿或土地置换手续前还清贷款，完善相关土地的解押手续。莫桂新没有同意上述方案。现莫桂新认为，桂平市政府至今未依法履行拆除0472号土地证土地上的违章建筑的法定职责，遂提起行政诉讼，请求法院判令桂平市政府履行法定职责，采取相关补救措施，完善征地手续，将杨伯成所建的违章建筑予以拆除，将涉案土地交付莫桂新。

　　广西壮族自治区贵港市中级人民法院一审判决认为，(一)对于莫桂新主体是否适格的问题。莫桂新持有的0472号土地证虽然被人民法院生效的裁判文书确认违法，但登记违法并不因此消灭莫桂新的实体权利，莫桂新依据与桂平工商银行签订的土地使用权转让协议依然享有0472号土地证项下土地的实体权利，属于涉案土地的利害关系人，有权申请桂平市政府拆除其士地上的违章建筑，所以莫桂新具有提起本案行政诉讼的主体资格。(二)关于四位第三人是否应当参加本案诉讼的问题。由于本案被诉的不履行法定职责行为涉及拆除房屋、土地征收和流转等事实，本案四位第三人参加诉讼有利于法院查清案件事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，法院通知其参加诉讼并无不当。(三)关于桂平市政府是否具有拆除涉案违章建筑的法定职权问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等指施”的规定，桂平市政府作为县级人民政府，具有对辖区内的违章建筑进行依法拆除的法定职责。因此，桂平市政府具有拆除涉案违章建筑的法定职权。(四)对于莫桂新是否已经向被告提出履行法定职责申请问题。桂平市政府虽然在庭审中主张从未签收过莫桂新的申请书，但莫桂新提供的桂平市政府公文处理笺以及其多个下属部门的处理意见、汇报材料等证据，可以证明莫桂新已多次向桂平市政府提出过要求处理本案土地问题的申请。(五)桂平市政府是否履行了法定职责的问题。本案中，莫桂新以其合法取得的土地上有违章建筑为由，多次向桂平市政府反映和申请处理。01号决定已确认涉案建筑物为违章建筑，根据《中华入民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，桂平市政府应当依法对该违章建筑进行拆除。根据目前的到案证据，莫桂新在2014年至2016年间，多次向桂平市政府提出处理申请，桂平市政府仅于2015年11月4日召开会议提出了解决方案，但是桂平市政府没有提供证据证明该方案得到莫桂新的同意，且涉案违章建筑至今仍未拆除。由此可见，桂平市政府并未履行莫桂新申请其拆除违章建筑的法定职责。(六)对于莫桂新主张要求桂平市政府完善征地手续以及交付土地的问题。土地征收的行政行为针对的是被征收方，莫桂新并非涉案土地的被征收人，所以莫桂新与土地征收的行政行为无法律上的利害关系，无权要求桂平市政府完善征地手续。此外，涉案土地是莫桂新从桂平工行处合法购买所得，根据合同相对性原则，莫桂新应向桂平工行要求交付土地，而不是要求桂平市政府交付土地。因此莫桂新要求桂平市政府履行完善征地手续以及交付土地职责的诉讼请求没有事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条的规定，判决责令桂平市政府在法定期限内依法履行拆除杨伯成建造于0472号土地证项下土地上的违法建筑的法定职责;驳回莫桂新的其他诉讼请求。

　　广西壮族自治区高级人民法院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。另查明：杨旭华、杨旭标二审庭审中述称杨伯成于1986年8月建造涉案房屋的一层，后于1992年加建涉案房屋的第二层。

　　广西壮族自治区高级人民法院二审判决认为，莫桂新在一审开庭审理期间已明确变更其诉讼请求为责令桂平市政府在法定期限内依法履行拆除杨伯成建造于0472号土地证项下土地上的违法建筑的法定职责，故对其起诉状中的其他诉讼请求，二审法院不再审理。(一)关于莫桂新是否具有原告诉讼主体资格的问题，桂平市人民法院(2010)浔行初字第37号行政判决及贵港市中级人民法院(2010)贵行终字第55号行政判决确认桂平市政府核发给莫桂新0472号土地证的行政行为违法，但并未判决撤销0472号土地证，莫桂新作为该证项下土地的使用权人，起诉请求法院责令桂平市政府履行拆除0472号土地证项下土地上的违章建筑的职责，属于与行政行为有利害关系的人提起的诉讼，因此，莫桂新具有提起本案行政诉讼的主体资格。(二)关于桂平市政府是否具有拆除本案0472号土地证项下土地上的违章建筑的法定职权问题。经查明，本案中，杨旭华、杨旭标主张0472号土地证项下土地上的房屋，是其父亲杨伯成于1986年8月建造了一层房屋，后于1992年加建第二层房屋。桂平县土地管理局、城乡建设环境保护局、西山乡人民政府于1987年2月23日联合作出的01号决定，认定杨伯成建造的房屋为违法违章建筑，责令立即自行拆除。但01号决定没有认定杨伯成建造的房屋是一层还是两层。因此，涉案房屋的第二层是否属于01号决定处理的建筑物，没有充分证据证明，莫桂新主张01号决定已经认定涉案房屋全部为违法违章建筑，证据不充分。对于01号决定的强制执行权问题，根据1984年施行的《城市规划条例》第五十一条“当事人对城市规划主管部门给予的责令退出违章占地、拆除违章建筑物和构筑物、吊销许可证和罚款的处罚决定不服，可以在收到决定书之日起十五日内，向人民法院起诉;逾期不起诉又不履行的，由城市规划主管部门申请人民法院强制执行”的规定，01号决定的强制执行权属于人民法院，当时生效的《城市规划条例》并没有授予行政机关强制执行权。原桂平县规划主管部门在杨伯成未自行拆除其违法违章建筑的情况下，应当申请人民法院强制拆除，但原桂平县规划主管部门并没有申请人民法院强制执行01号决定。另外，根据1991年7月11日施行的《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第八十八条“对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由执行庭负责审查和执行。申请执行的期限是自起诉期限届满之日起3个月。逾期申请的，人民法院不予受理。”的规定，对于01号决定的申请执行期限，从上述司法解释实施起计算，至今早已超过申请人民法院执行的期限。因此，莫桂新主张由桂平市政府强制执行01号决定没有法律依据。由于01号决定作出之后的三十多年里，桂平市有关主管部门没有再对杨伯成建在0472号土地证项下土地上的房屋进行过处罚，而且对杨旭华、杨旭标主张的杨伯成于1992年加建的第二层房屋从未经过任何行政机关以违法建设为由作出处罚，因此，即使莫桂新认为涉案房屋涉嫌违反了现行的《城乡规划法》的规定，亦应根据现行的《城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，由城乡规划主管部门对涉案房屋是否属违法建设进行立案处理。如果城乡规划主管部门对涉案房屋作出强制拆除决定，在杨旭华、杨旭标不自行履行生效决定且行政机关亦没有依法行使职权的情况下，莫桂新才能依法请求人民法院责令行政机关履行法定职责。综上，对杨伯成建造的涉案房屋，在没有生效并可依法由行政机关强制执行的强制拆除决定的情况下，莫桂新申请责令桂平市政府履行强拆职责，没有事实和法律依据。一审判决根据《城乡规划法》第六十八条的规定，责令桂平市政府在法定期限内依法履行拆除杨伯成建造于0472号土地证项下土地上的违法建筑的法定职责，属事实不清、适用法律错误，二审法院予以纠正。杨旭华、杨旭标的上诉理由部分成立，二审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项和第六十九条的规定，判决撤销贵港市中级人民法院(2016)桂08行初294号行政判决;驳回莫桂新要求责令桂平市人民政府在法定期限内依法履行拆除杨伯成建造于0472号土地证项下土地上的违法建筑的法定职责的诉讼请求。

　　莫桂新不服二审判决，向本院申请再审称：(一)杨伯成于1986年8月在0427号土地证上违法抢建的房屋已被桂平县土地管理局、城乡建设环境保护局、西山乡人民政府于1987年2月23日联合作出的01号决定确定为违法违章建筑，杨伯成未经合法审批，又在该非法建造的第一层房屋上建造第二层房屋，当然属于违法违章建筑。(二)杨伯成的违法违章行为一直处于持续状态，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，桂平市政府具有拆除涉案违章建筑的法定职权，不需要向法院申请强制执行。二审法院依据1992年生效的《城市规划条例》认定行政机关没有强制执行权，属于适用法律错误。(三)二审法院以“桂平县规划主管部门没有申请人民法院强制执行01号决定，且至今也超过申请人民法院执行的期限”为由，认为再审申请人主张桂平市政府强制执行01号决定没有法律依据，属于明显偏袒违章建筑建造人，不利于社会矛盾解决。综上，二审法院认定事实和适用法律存在错误，请求撤销二审行政判决，维持一审行政判决，并责令被申请人桂平市政府在法定期限内依法履行拆除杨伯成建造于0472号土地证项下土地上的违法建筑的法定职责。

　　桂平市政府答辩称：(一)一审判决依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责令桂平市政府依法履行拆除违法建筑的法定职责，属于认定事实不清，适用法律错误。二审法院依法撤销一审判决，并认定申请人责令桂平市政府履行强拆职责没有事实和法律依据，判决结果正确。(二)莫桂新在再审申请时主张杨伯成加盖第二层房屋未经合法审批，且未取得土地证，房产证，但该主张不能否定二审认定的基本事实，也不能推翻二审判决关于“涉案房屋的第二层是否属于01号决定处理的建筑物，没有充分证据证明”的认定。综上，二审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，莫桂新的再审申请没有事实和法律依据，请求依法予以驳回。

　　桂平工行提交书面意见称：(一)涉案土地系经桂平县城乡建设环境保护局规划，经玉林地区行署批准后征用作为桂平工行的建设用地，并依法申领3429号土地证，土地权源真实有效。(二)桂平工行及建设银行、建筑设计室、保险公司等四个单位已将有关土地补偿费全部支付给桂平市政府及新岗6队，不存在未向杨伯成支付相应土地补偿费的问题。(三)杨伯成蓄意抢建，拒不领款，应自行负责，与桂平工行无关，且相关遗留问题应由桂平市政府具体负责，桂平工行对本案不应承担任何责任。

　　新岗村6队答辩称：(一)本案系因桂平工行1987年征地和1998年转让土地权属引发，莫桂新与新岗村6队及本村村民杨旭华、杨旭标并无经济往来。(二)桂平工行并未实际征收到涉案土地、房屋，且并未对此提出过异议，对涉案土地、房屋的合法性也予以默认，因此也不存在涉案房屋违法的情况，桂平市政府亦无须履行拆除涉案房屋的行为。综上，请求依法驳回申请人莫桂新的再审申请。

　　一审第三人、二审上诉人杨旭华、杨旭标同意新岗村6队的答辩意见。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。这一规定确立了人民法院通过行政审判对行政行为进行合法性审查的原则，人民法院审理行政案件要严格依照法律、法规等的规定进行。本案中，经原审查明，案涉房屋于1987年2月23日被桂平县土地管理局、城乡建设环境保护局、西山乡人民政府联合作出的01号决定确定为违法违章建筑。根据当时有效的《城市规划条例》(1984年1月5日发布，1990年4月1日因《中华人民共和国城市规划法》实施而废止)第五十一条规定，当事人对城市规划主管部门给予的责令退出违章占地、拆除违章建筑物和构筑物、吊销许可证和罚款的处罚决定不服，可以在收到决定书之日起十五日内，向人民法院起诉;逾期不起诉又不履行的，由城市规划主管部门申请人民法院强制执行。《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(1982年10月1日起试行，1991年4月9日因《中华人民共和国民事诉讼法》实施而废止)第一百六十九条第一款规定，申请执行的期限，双方或者一方当事人是个人的为一年;双方是企业事业单位、机关、团体的为六个月。第一百七十条规定，执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当在十日内了解案情，并通知被执行人在指定的期限内履行。逾期不履行的，强制执行。根据上述规定，桂平县土地管理局、城乡建设环境保护局、西山乡人民政府作出01号决定时，城市规划主管部门并无强制执行权，对于处罚决定逾期不起诉又不履行的，应由城市规划主管部门在一年内申请人民法院强制执行，人民法院应在十日内了解案情，并通知被执行人在制定期限内履行，逾期不履行的，强制执行。从目前查明的事实看，桂平县城市规划主管部门并未在法定期限内向人民法院申请强制执行01号决定，且现已超过申请人民法院强制执行期限。综上，二审法院以申请人莫桂新主张由桂平市人民政府强制执行01号决定缺乏法律依据为由，撤销一审判决，并驳回其履行法定职责的诉讼请求，结论并无不当。

　　需要指出的是，01号决定作出后，桂平市规划主管部门并未对案涉房屋再次进行过处罚。根据现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。申请人莫桂新如认为一审第三人、二审上诉人杨旭华、杨旭标在0472号土地证项下的土地上所建房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》的上述规定，可申请城乡规划主管部门对涉案房屋是否违法进行立案处理，在城乡规划主管部门作出决定后，视情形再行依法维护其自身权益。

　　综上，莫桂新的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回莫桂新的再审申请。

　　审判长　　刘艾涛

　　审判员　　杨志华

　　审判员　　熊俊勇

　　二〇一九年七月二十三日

　　法官助理徐超

　　书记员唐劲松

　　附：相关法律、司法解释条文

　　1.中华人民共和国行政诉讼法

　　第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

　　(一)不予立案或者驳回起诉确有错误的;

　　(二)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的;

　　(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的;

　　(四)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的;

　　(五)违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的;

　　(六)原判决、裁定遗漏诉讼请求的;

　　(七)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;

　　(八)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

　　2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

　　第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

　　当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

　　3.城乡规划法

　　第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

　　4.城市规划条例(1984年1月5日发布，1990年4月1日因《中华人民共和国城市规划法》实施而废止)

　　第五十一条当事人对城市规划主管部门给予的责令退出违章占地、拆除违章建筑物和构筑物、吊销许可证和罚款的处罚决定不服，可以在收到决定书之日起十五日内，向有民法院起诉;逾期不起诉又不履行的，由城市规划主管部门申请人民法院强制执行。

　　5.中华人民共和国民事诉讼法(试行)(1982年10月1日起试行，1991年4月9日因《中华人民共和国民事诉讼法》实施而废止)

　　第一百六十九条申请执行的期限，双方或者一方当事人是个人的为一年;双方是企业事业单位、机关、团体的为六个月。

　　前款规定的期限，从法律文书规定履行期限的最后一日起计算;法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期限的最后一日起计算。

　　第一百七十条执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当在十日内了解案情，并通知被执行人在指定的期限内履行。逾期不履行的，强制执行。