如何理解行政处罚法修订后的行政处罚无效制度

　　《行政处罚法》第三十八条【行政处罚无效制度】

　　行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。

　　违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。

　　【条文主旨】

　　本条是关于行政处罚无效制度的规定。

　　【立法背景】

　　原行政处罚法第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，该规定在早年是为了强调法定依据和法定程序的重要性，但与行政行为无效的理论不一致，对行政执法实践和司法实践也缺乏指导作用，甚至会引发无效行政行为与一般违法行政行为认定的混乱。(马怀德：《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》，载《华东政法大学学报》2020年第4期。)

　　行政行为的无效和违法是两个不同的概念，主要区别在于：

　　第一，违法的行政行为与无效的行政行为的违法程度不同，前者的违法程度轻于后者。

　　违法的行政行为有可能被判决撤销(《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。)或被判决确认违法(《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。)，而无效的行政行为会被判决确认无效。

　　第二，二者的效力起算时点不同，无效的行政行为自始无效，当然无效，确定无效。

　　自始无效，即从行政行为作出之时起没有法律效力，强调该行政行为的时间效力从作出之时起无效;当然无效，即行政行为不具有约束力、确定力、执行力;确定无效，即不允许通过补正使无效变为有效。(胡建淼：《行政法学(第四版)》，法律出版社2015年版，第143~144页。)而违法行政行为丧失效力是从被撤销开始，而被确认违法意味着由于考虑到国家利益、公共利益等不能被撤销。

　　由于设定哪些情形属于无效对行政活动和社会秩序影响巨大，需要考虑多重因素，本次行政处罚法的修订对行政处罚无效进行了较大的修正与调整，并予以明确。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条对行政行为无效的情形规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”

　　本次修法对行政处罚的无效情形作出更新，与行政诉讼法的规定保持一致。同时，新法也在一定程度上延续了原规定关于违反法定程序构成行政行为无效的认识，但提高了认定行政处罚无效的门槛，不是只要程序违法就使得处罚无效，而是必须叠加情节，即“违反法定程序构成重大且明显违法”，方使得行政处罚无效。

　　【条文释义】

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条明确了行政行为无效须满足“重大且明显违法”的判断标准，即具有一般认知能力的普通人能够通过常识来判断出该行政行为违法，那么则可推断该行为存在“重大且明显违法”的情形。根据行政行为无效的法律规定，本条规定“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效”。

　　一般情况下，行政处罚无效的构成要件包括：第一，行政处罚没有法律依据;第二，行政处罚的实施主体不具有行政主体资格。无效的行政处罚行为自始无效，当然无效，确定无效。

　　本条第二款仍然以“重大且明显违法”为前提，明确了在违反法定程序方面构成重大且明显违法的，行政处罚无效。这是对违反法定程序的一般情况与特殊情况的区分。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，违反法定程序可导致行政行为撤销或部分撤销。本条对违反法定程序的程度进行区分，一般情况下违反法定程序可导致行政处罚行为的撤销，只有在违反行政程序构成重大且明显违法的情况下，才会认定行政处罚的无效。关于“重大且明显违法”在司法实践中的判断，请参阅本章案例评析关于“确认无效判决在行政处罚案件中的适用标准”的部分。

　　【相关规定】

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十五条。