责令履行行政判决循环诉讼现象探究

　　人民法院在审理行政不作为案件中，一些行政机关基于各种原因规避履行法定职责，常作出与原具体行政行为相同或相似的具体行政行为。为此，行政相对人不得不再次提起诉讼，请求撤销其重新作出的行政行为，从而产生循环诉讼现象。循环诉讼将已经司法裁判的行政纠纷再次带人行政诉讼程序，致人民群众对行政机关的信任度降低，也极大损害了司法权威，进而可能会影响人们通过诉讼程序督促行政机关履行法定职责的信心，退而寻求自力救济或上访、游行等诉外抗争手段。如何监督制约行政权的不正当行使，避免循环诉讼现象，对实现责令履行行政判决的制度意旨至关重要。

　　一、责令履行行政判决失效的主要表现

　　在行政不作为案件中，人民法院通过作出责令履行行政判决，可以给予行政相对人司法救济，监督行政机关依法行政。但在当前该类案件审判实践中，亦存在如下不容忽视的问题：

　　(一)裁判理念不一

　　对于能否在责令履行行政判决中确定行政机关作出具体行政行为的内容，理论界存有较大争议，主要有原则判决说、具体判决说和情况判决说等观点。原则判决说认为，责令履行行政判决只能要求行政机关限期履行法定职责，而不能对行政机关如何履行职责作出限定，否则司法权便僭越了行政权。具体判决说认为，责令履行行政判决内容还应当包括履行的事项、要求、期限及数额等实体内容，否则会损害诉讼效益。情况判决说则认为对受益性、羁束性行政不作为，应运用具体判决说;对行政主体未予答复或涉及行政机关自由裁量权行使的，应运用原则判决说。[1]裁判理念方面的分歧，加之法官对司法权介入行政权的程度有不同理解，责令履行行政判决内容在司法实践中呈现出较大差异。不少法官受司法审查有限论影响较深，持原则判决说者居多。

　　(二)执行措施乏力

　　我国行政诉讼法第六十五条第三款对行政机关拒绝履行人民法院生效行政裁判的行为规定了罚款、向上级机关或监察、人事机关提出司法建议、追究刑事责任等措施，但对消极履行或变相不履行生效判决行为却缺乏法律规制。就此，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)第54条第3款规定，行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第五十四条第(二)项、第五十五条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第六十五条第三款的规定处理。换言之，行政机关重新作出的行为即便与原具体行政行为基本相同，人民法院也只能在行政相对人起诉后将其再次撤销，但缺乏针对性更强的纠错机制和约束措施。

　　(三)循环诉讼频现

　　笔者通过对江苏省淮安市8个县区人民法院责令履行行政判决的运行现状考查后发现，因责令履行行政判决内容原则化而出现循环诉讼的现象较为普遍。循环诉讼生成流程如下：

　　上述循环诉讼的出现，反映出责令履行行政判决在实践中的失效现象，动摇了人们通过法定程序获得相应结果的稳定预期，背离了司法定分止争的本质要求。

　　二、责令履行行政判决失效的理性分析

　　(一)行政诉讼目的迷失

　　关于何为行政诉讼目的，存有权利救济、维护行政法治等观点。权利救济以诉权保护为要，属主观诉讼，其制度设计主要围绕权利救济展开;维护行政法治旨在促进依法行政，属客观诉讼，行政诉讼要查明的关键问题是具体行政行为是否合法而非行政相对人合法权益是否受侵害。[2]立法者对诉讼目的的选择与侧重会对行政诉讼制度设计带来一系列影响。目前，我国行政诉讼制度总体是以对具体行政行为的合法性审查展开，属客观诉讼范畴。但从我国行政诉讼法第一条规定可以看出，立法机关似乎又偏向权利救济目的，其试图在权利救济和维持行政法治两种目的间寻求平衡，但在制度安排上并未将两者很好兼顾，反而凸显出内在关系之紧张，过于强调权力监督的特性，而忽略了其诉权保障功能。[3]行政不作为诉讼作为主观诉讼程序设计，行政相对人起诉的目的是使自身权益获得司法的充分救济。若人民法院仅满足于形式审查、间接回应行政相对人诉请，即使其胜诉，但因其诉请并未得到有效回应，其诉讼目的仍旧落空。

　　(二)司法审查范围有限

　　我国行政诉讼的受案范围、判决类型等均被严格限制在狭小范围内，司法权原则上只能对具体行政行为的合法性作出裁判，而无权审查其合理性。同时，人民法院不能代替行政机关作出包含具体行为内容的判决，以防止司法权对行政权的过度介入。人民法院不能全面审查具体行政行为，使司法权对行政权的监督力度受限，行政机关凭借行政权的强大可以规避甚至无视人民法院的责令履行行政判决，且无需承担不利法律责任，从而造成循环诉讼现象。责令履行行政判决既判力的丧失，强化了行政机关对法治的傲慢与偏见，不利于法治政府、责任政府建设的顺利推进。2010年7月17日，某省国土资源厅以会议决定公开否定人民法院生效判决的事件即是明证。[4]司法审查范围的有限催生了司法保护诉权的消极，在行政机关以正在协调处理行政争议为由迟迟不履行生效判决时，行政相对人向人民法院申请强制执行，常常难获立案;即使立案，有的行政机关再次作出几近相同的具体行政行为，案结事不了的问题依然存在。一些人民法院为保全自身颜面，避免事实上的空判，亦为了与行政机关保持良好关系，遂转换工作思路，偏重强调行政诉讼的和解、撤诉工作，乃至对行政诉讼撤诉率下达高指标。因过度协调，实践中出现了大量的非正常撤诉现象。大量问题、瑕疵具体行政行为被“和谐”掉了，行政机关败诉率一路走低，法治政府建设中的一些问题未被正视和及时解决。

　　(三)依法行政意识淡薄

　　行政诉讼勾勒了一幅个人和政府对簿公堂、共同尊重宪法法律权威的法治图景。立法机关试图通过人民法院对具体行政行为的合法性审查裁决来推动行政法治的实现，然而，立法者对我国司法权与行政权在国家权力配置、治理实践中的悬殊地位及权力制衡状况估量似有不足。一个重要原因是人民法院欠缺独立性，政府的财政状况决定着人民法院物质供给的丰寡，与行政机关维持亲和关系是人民法院不得已之选择。[5]实践中，一些行政官员仍视法律为其权衡利弊的工具，根据自身需求开展选择性执法，对行政诉讼仍然表现出排斥抵触心理，有的被诉后不应诉、不出庭、不履行判决;有的利用所掌管的人、财、物权力对人民法院职权行使设置障碍;有的借助党委、人大的力量对人民法院施加压力，致使人民法院作出的生效行政裁判即使理直也难气壮。

　　三、域外解决责令履行行政判决失效的先进理念及做法

　　司法权对行政相对人诉权保护的无力，促使我们认真反思司法的角色定位和应然功能，并将目光投诸域外寻求良策，探讨如何重构司法权与行政权的关系。

　　(一)解决模式的域外借鉴

　　考察域外行政诉讼制度发达国家，不难发现，虽司法权与行政权间界限分明，但司法权均不同程度拥有变更约束行政权的权力。如法国的完全管辖权之诉、德国的裁判时机成熟理论等。完全管辖权之诉系指行政法官可行使全部审判权力撤销、变更行政机关的决定，亦可判决行政主体承担赔偿责任之诉讼。[6]即行政法官在审理某些行政诉讼案件中，在合法性审查的基础上，可行使同民事法官一样的完整审判权，直接判决确认双方间的实体权利义务关系。裁判时机成熟理论系指法院在对课以义务之诉进行实体审理后，发现被诉行为确属违法，且已侵害行政相对人合法权益，此时能否作出课以具体义务的责令履行行政判决，须视裁判时机是否成熟。裁判时机成熟的核心要素有二：一是案件事实已查清;二是行政相对人所申请作出行为需为羁束性行为，或虽为自由裁量性行为，但其自由裁量权已缩减为零。[7]目前，我国人民法院在行政诉讼中所享有的完全管辖权仅限于行政处罚显失公正及行政赔偿两种案件类型。笔者认为，人民法院行使完全管辖权的案件范围应适时扩大，还应当包括行政补偿、行政合同、具体行政行为被人民法院撤销后，行政机关又以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行政行为等，以体现司法终裁权的特有属性。

　　(二)司法扩权的法理基础

　　司法若要适度扩展权能，法理上需对司法审查有限论作出有力回应。司法审查有限论认为，国家设立司法审查制度的目的是实现权力间的制约与平衡，行政法官在对法律及事实的认辨上并不比行政官员更专业。为保证行政管理高效目的之实现，行政法官在审查行政机关所作行政行为时应秉持有限原则。[8]笔者认为，司法审查有限原则只是要求司法权在行政权理性行使的情况下给予行政机关以必要尊重，但人民法院并不能因坚持该原则而使自身陷入消极无为的境地。鉴于我国目前尚未制定行政程序法，在确保司法审查不干扰行政权正常运行的前提下，裁判时机成熟时，司法权应在责令履行行政判决中对行政权如何行使作出限定或指引。如此，既可为行政相对人提供及时有效的司法救济，亦不构成司法权对行政权的僭越。理由有二：一、规范行政机关自由裁量权的行使界限系司法审查价值之所在;二、行政机关未依法履行法定职责，可视为其自动放弃行使行政权力，人民法院在责令履行行政判决中明确其履行法定职责的具体内容，属人民法院对行政权的合法干预，并不会扰乱行政管理秩序。[9]这正是人民法院保障法律正确实施、维护公民权利、实现权力制衡的职责所在。

　　(三)司法职能的价值取向

　　权利救济具有完整性、有效性等内在要求，前者表明权利救济的广度，后者则表明权利救济的深度，亦即要求司法权对公民权利实现有效且无漏洞的救济。[10]行政权与公民权在力量上相差悬殊，公民权利的实现，既要求行政权在传统的干预行政领域不能违法行使，更需其积极实施给付行政。司法权要实现对公民权利有效且无漏洞的救济，需加大介人行政权的强度。在行政不作为诉讼中，行政相对人的诉讼目的是通过行政机关的积极作为，实现其实体权利。若司法权对行政权如何行使不作任何限定，则会造成行政相对人虽胜诉，但除增加诉讼成本外，其权利实现毫无裨益。要避免上述情况出现，客观上需要司法机关积极作为。为满足行政相对人对司法救济之愿，回应型司法的观点渐为各界所接受。回应型司法系主张人民法院发挥主观作用以充分回应社会诉求的一种模式，[11]其既具被动、中立等司法特性，又关注回应社会对实质正义之诉求。在回应型司法模式下，人民法院更加关注实质正义的实现。特别在行政不作为诉讼领域，为克服责令履行行政判决在实践中凸显的运行困境，立足回应型司法职能，适度扩展司法权能就成为应然选择。

　　四、解决责令履行行政判决失效的有效进路

　　突破责令履行行政判决之失效困境，除立法层面对行政诉讼受案范围、判决类型等作出修改以强化对行政相对人诉权保护外，人民法院内部亦应重新审视行政诉讼之目的，以诉权保护为核心，对责令履行行政判决如何完善作出系统、可行的制度设计，进而为立法的完善做好实践铺垫。

　　(一)灵活运用管辖制度以排除不当干扰

　　为利于司法机关排除干扰，学者提出了多种解决方案，主要有设立行政法院、确立三审终审等。当前，行政审判体制改革有赖于司法体制改革整体方向的确定。在现行司法机关架构体系下，较为有效的方法是通过案件集中管辖、提级管辖、异地管辖相结合的方式来排除不当干扰。对普通行政诉讼案件，实行集中管辖能在一定程度上达到规避行政干扰的目的，其运行模式为：中级人民法院确定辖区2-3个基层法院为集中管辖法院，负责辖区内其他基层法院所辖案件的审理执行。集中管辖法院不宜审理的案件，交由其他集中管辖法院审理。中级人民法院应以《解释》中有关管辖规定为据，对辖区内的重大、疑难案件实行提级管辖，以利于案件的公正审理。近年来，诸如一定层次的职务犯罪案件，为避免受到各种利益关系的困扰，人民法院大多采取异地管辖方式进行审理，获得了较好的审判效果。借鉴上述经验，对于在当地干扰较大的敏感行政案件，人民法院可参照刑事案件异地指定管辖的方式进行审理，以最大限度排除不当干扰。

　　(二)明确司法权介入范围、限度以强化诉权保护

　　不同的案件类型，司法权介人行政权的范围及程度应有所不同，这就需对行政诉讼种类进行合理划分。有学者以行政相对人诉讼请求的内容为准，将行政诉讼类型分为撤销之诉、给付之诉和确认之诉三种。依该观点，行政不作为诉讼系给付之诉。根据行政相对人请求给付标的的不同，给付之诉又分为一般给付之诉(要求给付金钱实物之诉)、课以义务之诉(要求作出一定行为之诉)。在一般给付之诉中，对给付金额或数量的确定，人民法院可对给付内容作出具体判定。对课以义务之诉，可借鉴德国裁判时机成熟理论。当行政机关需作出的行为为羁束行为或自由裁量权已限缩为零时，人民法院有权对行政机关如何作出具体行政行为予以明确指引，既可直接在判决主文中明确其内容，亦可在判决理由中阐明人民法院观点，在判决主文中要求行政机关依照人民法院意见作出相应行为。最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》11条已作了类似规定，在责令履行行政判决中可资借鉴。对行政机关享有自由裁量权的情形，人民法院亦可根据案情，对行政机关自由裁量权的行使予以合理指引。当然，司法权介入行政权的案件范围及限度，宜由最高人民法院出台司法解释，以统一尺度。

　　(三)提升法官综合素养以提升司法能力法小宝

　　反对司法审查过度介入行政权的重要理由之一，即是认为行政法官的专业素质与水准尚不足为司法审查提供正当性前提。因此，人民法院需加强业务培训，使行政法官具备必要的行政专业知识。人民法院亦可让法官赴行政机关挂职锻炼，以便于其深入了解行政权运作规律;亦可择优遴选行政领域专家到法院从事行政审判工作。此外，人民法院在对行政不作为案件进行实体审查时，可借鉴专家陪审团制度，邀请行政专家出具专业意见，以利于行政法官作出的实体判决更具说服力。

　　行政法官还应对行政判决结果进行充分的释法析理，否则将难令诉讼双方信服。特别是责令履行行政判决，行政机关如不服，往往会从判决书中查找瑕疵或错漏，进而对人民法院工作发起责难。这就更需要行政法官严格遵照裁判文书制作标准，精细制作法律文书。此外，对于行政机关故意重复作出相同或相似决定的行为，基于司法权适度扩展理论，人民法院可认定行政机关未适当行使权力，在查明案件事实及准确适用法律的前提下，在判决主文中直接限定行政机关在一定期限内作出何种具体行政行为，以明确行政行为的具体内容，提高判决本身的可执行性。

　　(四)完善惩戒、保障措施以维护司法权威

　　基于行政诉讼案件复杂性及提高审判公正性考虑，现行法律规定行政诉讼案件无论难易均适用普通程序审理。这种制度安排虽有一定合理性，但却不利于提高效率。各地人民法院可依最高人民法院《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》要求，扎实开展试点工作，通过缩短诉讼期限的方式以减轻行政相对人诉累。同时，考虑到行政诉讼双方之间力量过于悬殊，为鼓励行政相对人敢于行使诉讼权利，亟需构筑诉讼成本转嫁机制，[12]除案件受理费用外，将律师代理费、交通费、工本费等诉讼成本予以适当控制后交由败诉的行政机关负担，从而减轻行政相对人的诉讼成本。

　　【注释】

　　[1]周佑勇：《行政不作为判解》，武汉大学出版社2013年版，第134-135页。

　　[2]应松年、杨伟东：“我国行政诉讼法修正初步设想”，载《中国司法》2004年第5期。

　　[3]贾亚强：“论行政诉讼实质性解决行政争议的实现—以争讼行政法律关系的确定为研究进路”，载《法律适用》2012年第4期。

　　[4]杨国栋：“国土资源厅否定法院利决引发热议”，载2010年7月22日《人民法院报》。

　　[5]顾培东：“中国司法改革的宏观思考”，载《法学研究》 2000年第3期。

　　[6]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第677-687页。

　　[7][德]弗里德赫尔穆胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第443页。

　　[8]章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第513-515页。

　　[9]李景春：“行政不作为诉讼履行判决之完善”，载中国法院网，http://www.chinacourt.org, 2015年1月8日访问。

　　[10]章志远：《行政诉讼法前沿问题研究》，山东人民出版社2008年版，第60页。

　　[11]金民珍、徐婷姿：“回应型司法的理论与实践”，载2012年12月21日《人民法院报》。

　　[12]谭剑：“非正常撤诉与法律规避”，载《pklzn学报(人文社会科学版)》2010年第1期。

　　来源于：人民司法(应用)