行政机关作出对当事人不利的行政行为，未听取其陈述、申辩，违反正当程序

【裁判要旨】行政机关作出对当事人不利的行政行为，未听取其陈述、申辩，违反正当程序原则的，属于《行政诉讼法》规定的“违反法定程序”的情形。行政机关根据《土地管理法》第58条第1款第（1）～（2）项规定，依法收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当按照作出收回土地使用权决定时的市场评估价给予补偿。因行政补偿决定违法造成逾期付补偿款的，人民法院可以根据当事人的实际损失等情况，判决其承担逾期支付补偿款期间的同期银行利息损失。　　

　　案例来源

　　××××建筑装修工程公司诉××省××县人民政府土地行政撤销案

　　发布单位：《最高人民法院公报》2015年第2期(总第220期)

　　审判法院：最高人民法院

　　判决日期：2014年3月10日

　　基本案情

　　1994年9月10日，××公司(××××建筑装修工程公司)承包县建委(定安县建设委员会)的建设施工工程，后县建委拖欠××公司工程款80.472万元，县政府(××省××县人民政府)划出10亩土地用以补偿××公司。次月，经××公司申请，县政府批复决定以8万元/亩的价格重新调整10亩土地给××公司，县土地局(定安县土地管理局)给××公司颁发第14号《建设用地规划许可证》。同年12月27日，县政府作出决定，将涉案6706平方米土地，以总价款80.472万元出让给××公司。12月28日，××公司就涉案土地申请登记发证，但申请登记时××公司未写明土地用途，县土地局亦未载明土地用途。1996年1月22日，县政府给××公司颁发了第6号《国有土地使用证》。而后，××公司在涉案土地上开办了水泥预制厂。2001年11月9日，××公司以涉案土地作为抵押物向××支行(中国××银行××支行)贷款，并在县××局(××县×××××环境资源局，原县土地局)办理抵押登记。2004年1月4日，县政府以涉案土地闲置为由，拟无偿收回涉案土地使用权，但未实施。2007年11月5日，县政府作出112号通知，决定按原登记成本价80.6072万元有偿收回涉案土地使用权，并于3日后送达××公司。同年12月6日，县××局(原××县×××××环境资源局拆分为××局、××环境资源局)以省政府(海南省人民政府)已批准将涉案土地调整为行政办公用地为由，决定撤销第14号《建设用地规划许可证》。同年12月7日，县××局(定安县××环境资源局)就涉案土地使用权有偿收回事宜通知××公司和××支行4日后参加听证会，××公司未参加听证。同年12月29日，县政府以××公司申请土地登记发证未填写土地用途、县土地局在审核过程中亦未在有关文书上载明土地用途为由，作出150号撤证决定。该涉案土地现已由县政府作为行政办公用地使用。

　　××公司不服县政府112号通知及150号撤证决定，以回收土地的通知程序违法及撤证决定于法无据为由，提起行政诉讼，请求判令撤销县政府112号收地决定及115号撤证决定。

　　判决主文

　　一审法院认定：涉案土地为抵偿工程款而补偿给原告××公司，被告县政府为公共利益需要有权有偿收回涉案土地，但按原抵偿价收回有失公允，且被告县政府的112号通知定系先决定后听证，属程序违法;同时，依《土地登记规则》土地登记时未载明土地用途不是撤销土地证的法定事由，被告县政府的115号撤证决定于法无据。但涉案土地现已由被告县政府作为行政办公用地使用，撤销涉案具体行政行为将会给国家利益造成损失，故不宜判决撤销而应确认违法。

　　一审法院判决：确认被告县政府作出的112号通知违法，被告县政府对原告××公司进行行政补偿;确认被告县政府作出的150号撤证决定违法;责令被告县政府对收回原告××公司国有土地使用权的损失采取补救措施。

　　被告县政府不服一审判决，提起上诉。

　　二审法院认定：被上诉人××公司取得涉案土地后，虽开办了简易的水泥预制厂，但未进行实质性开发，且省政府已批准涉案土地作为行政办公用地，上诉人县政府以土地闲置为由有权无偿收回涉案土地。但上诉人县政府为维护被上诉人××公司的合法权益，作出112号有偿收回决定，事实清楚，适用法律正确，应予以维持。115号撤证决定系112号通知的延续与完善，并无不当。被上诉人××公司的合法权益可以依据112号通知就有偿收地具体方案与上诉人县政府协商。

　　二审法院判决：撤销一审判决;驳回被上诉人××公司的诉讼请求。

　　被上诉人××公司不服二审判决，申请再审称：本公司已在涉案土地上建水泥预制厂，涉案土地已进行实质性开发，且未闲置两年以上，不适用对闲置土地无偿收回的规定;被申请再审人县政府收回土地目的为建行政办公大楼，并非为了公共利益;土地有偿收回的适当补偿标准应依据市场价格评估确定。故，原审判决无事实依据与法律依据，请求予以撤销。

　　被申请再审人县政府答辩称：申请再审人××公司在涉案土地上建设的水泥预制厂时间与规划不符，构成土地闲置;依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的规定，建设市政公用的办公大楼属公共利益;涉案土地构成土地闲置，本应无偿收回，本单位按原价有偿收回已经充分考虑了申请再审人××公司的合法权益，并无不当。

　　原审第三人××支行答辩称：涉案土地已办理合法抵押登记，本单位依法享受抵押优先受偿权，且本单位善意无过错，涉案土地被收回将导致本单位的抵押权消灭，显失公平;即使112号收回土地决定和115号撤证决定合法有效，依法本单位对涉案土地的补偿款享有优先受偿权;112号土地收回决定和115号撤证决定程序违法，且严重损害本单位的抵押权权益，应予以撤销。故，请求支持申请再审人××公司的诉讼请求，维护本单位的主债权和抵押权。

　　庭审中，再审法院委托评估机构按住宅用地用途对涉案土地在土地收回行政决定作出时的市场价格进行评估，估值为人民币135万元。

　　再审法院判决：撤销二审判决;维持一审判决第一项确认112号通知违法的内容;维持一审判决第二项;撤销一审判决第一项确认112号通知中有关按成本价对申请再审人××公司进行行政补偿部分的内容;撤销一审判决第三项，改判被申请再审人县政府向申请再审人××公司一次性支付收回土地使用权补偿款135万元及相应利息。

　　法院评论

　　重点提示

　　依据我国行政法律法规，行政机关作出具体行政行为应依法行政，即应证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。其中，违反法定程序属于行政违法行为的内容之一。行政机关在作出具体行政行为时，必须坚持“程序正当”，即必须听取当事人及利害关系人的意见。实践中，为公共利益需要使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权;收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。适当补偿标准具体如何确定，可从以下两个方面考虑：第一，土地的获取方式。权利人获取土地使用权依法有两种方式，一种是划拨，一种是出让。不同的土地使用权获取方式，权利人付出的成本价不同。通过划拨方式取得土地使用权的，权利人没有支付土地对价;通过出让方式取得土地使用权的，权利人通过市场对价方取得土地使用权。故通过划拨方式取得土地使用权的，因权利人未支付土地使用对价，故行政机关征收土地时无需对土地本身予以补偿，只需对土地上的建筑及附属物进行补偿。而通过出让方式取得土地使用权的权利人有权获取土地使用期间因土地市场价格上涨的市场增值利益。第二，补偿时应考虑的因素。(1)补偿应当考虑土地市场价格上涨、大幅增值的客观事实，土地增值部分价值应归通过出让取得土地使用权的权利人所有;(2)补偿按照征收决定时土地的性质、用途、区位、剩余使用年限等客观因素来评估土地的补偿数额，并可以委托专业评估机构按照市场价格进行评估以确定补偿数额。综上，权利人通过出让方式取得土地使用权的，人民政府决定征收时，因出让时权利人支付了土地出让对价，故权利人有权取得土地使用权的增值价值，征收时应按市场价确定补偿数额。