最高法：“未批先征”并不必然导致所签订的安置补偿协议无效

【裁判要旨】

结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。但是，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。通常，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。本案中，涉案协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成，且该协议于2014年3月6日签订后，国土资源部在2014年4月21日即正式作出了涉案土地的征地批准文件。因此，涉案协议不存在上述无效情形。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。

　　
中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书
 

　　(2018)最高法行申10868号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)：张丁财，男，1969年7月12日出生，汉族，农民，住所地福建省连江县。

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)：福建省连江县人民政府。住所地：福建省连江县凤城镇816北路81号。

　　法定代表人：郑立敏，该县人民政府县长。

　　再审申请人张丁财诉被申请人福建省连江县人民政府(以下简称连江县政府)行政协议一案，福建省莆田市中级人民法院于2017年6月29日作出(2017)闽03行初30号行政判决：驳回张丁财的诉讼请求。张丁财不服提起上诉后，福建省高级人民法院于2018年5月21日作出(2018)闽行终51号行政判决：驳回上诉，维持原判。张丁财仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　张丁财请求本院撤销一、二审行政判决，依法提审或者指令福建省莆田市中级人民法院继续审理。其申请再审主张的主要事实和理由为：1.被申请人的负责人未依法出庭应诉，违反行政诉讼法相关规定。2.被申请人在涉案土地未经批复征收前即组织实施征收违法，其与再审申请人签订的安置补偿协议无效。3.被申请人组织实施征地违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的程序，属于重大明显违法情形，原审判决相关认定缺乏法律依据，属于枉法裁判。4.再审申请人的房屋坐落于城市规划区，应当参照城市房屋的补偿标准予以补偿。5.被申请人的违法行为导致再审申请人生活极度困难。据此，再审申请人申请再审符合法律规定，本案应当予以再审。

　　本院认为：本案的争议焦点是如何看待再审申请人张丁财与被申请人连江县政府于2014年3月6日签订的《福州东绕城高速公路工程项目连江段房屋征收补偿安置协议书》的法律效力。本案中，再审申请人的原审诉讼请求系确认上述涉案协议无效。结合其申请再审请求及理由，现分述如下：

　　关于涉案协议的法律效力问题。从原审法院查明的事实看，本案涉及福州绕城高速公路东南段项目建设相关区域的土地房屋征收与补偿。对此，福州市人民政府专门出台了《福州市人民政府关于国道主干线福州绕城高速公路东南段土地、房屋及其附着物征收补偿有关事项的批复》(榕政综[2013]25号)、《福州市人民政府办公厅关于印发福州市境内新建(改建、扩建)高速公路建设项目土地房屋及其附属物等征收与补偿实施意见(试行)的通知》(榕政办[2011]185号)。被申请人根据上述文件精神，也制定了《关于印发<福州东绕城高速公路连江段土地、房屋及其附着物等征收与补偿实施细则>的通知》(连政办[2013]155号)。由上可知，本案所涉项目系典型的公共利益项目，所征收的房屋属于农村集体土地上的地上附着物。再审申请人诉请确认涉案协议无效的主要理由在于涉案土地存在“未批先征”。结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案客观上存在上述程序不当问题，本院在此予以指正。但是，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。通常，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。而涉案协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成，且该协议于2014年3月6日签订后，国土资源部在2014年4月21日即正式作出了涉案土地的征地批准文件。因此，涉案协议不存在上述无效情形。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。故对于再审申请人的此项诉求，本院不予支持。

　　关于补偿标准问题。本案涉及农村集体土地征收，法定补偿事项包括了土地补偿费、安置补助费、地上附着物以及青苗补偿。再审申请人要求参照城市房屋的补偿标准予以补偿的主张，并不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的适用条件，即“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿”等。涉案协议系围绕集体土地上的房屋(地上附着物)所形成，所依据的补偿标准在前述的福州市人民政府的榕政综(2013)25号、福州市人民政府办公厅的榕政办(2011)185号以及被申请人的连政办(2013)155号文件中均有明确体现。且在案证据显示，上述文件在再审申请人所在村组已进行充分宣传，其在签订协议时对相关征地补偿政策已经了解，并不存在因不了解征地补偿政策而导致协议利益受损的情形;同时，本案协议签订时间与征地批准时间相隔仅一个月，亦不存在因批准时间在后而导致的适用标准明显差异问题。原审法院在查明事实中还明确指出，据统计，被申请人在洋门村××共132户)支出房屋征收补偿费用为60344730元，安置地征地、报批税费及各项建设费用计31293676元，合计91638406元，分摊到132户则3045元/户，超过福州市人民政府制定的标准2420元。由此体现对再审申请人之照顾。从法律上讲，签订协议即意味着认可和接受了另一方所提出的标准或对价，除非提出存在重大误解、显失公正或者合同无效的充分理由，否则相关标准不可轻易改变。当然，再审申请人如对征地标准(方案)不服，在行政程序上有权根据有关土地管理法律、法规以及国务院法制办公室《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011]35号)的相关规定，通过复议(裁决)途径提出主张、寻求救济。

　　此外，目前大多数法院对于形成于2015年5月1日(修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》施行日)前的行政协议，要求按照当时的相关规定和纠纷解决渠道处理，不纳入行政诉讼受案范围;而本案原审法院既然已经对涉案协议进行了实体审理，且在未经过民事诉讼等途径处理之情形下，一定程度上体现对当事人合法权益保障有所担当，亦无不可。至于再审申请人主张的行政机关负责人未出庭应诉的再审理由，不足以成为判断被诉协议有效性和启动再审的充分依据，本院不予支持。

　　综上，张丁财的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人张丁财的再审申请。

　　审判长　　虞政平

　　审判员　　周伦军

　　审判员　　马东旭

　　二〇一八年十二月二十日

　　法官助理夏根辉

　　书记员杨九如