最高法：违法占地的认定和救济

　　裁判要旨：

　　行政机关的建设项目占用当事人的承包土地，涉及农用地转为建设用地。行政机关未提供农用地转用审批手续，不能证明其占地行为符合法律规定。行政机关可以依法对当事人的承包土地进行征收并给予补偿，其所承包土地客观上已不能恢复、返还。因此，人民法院可以在判决确认强行占用土地违法的同时，责令其采取补救措施。行政机关应积极完善用地审批手续，及时足额发放补偿款项，以保护被占用土地农户及农村集体经济组织的合法权益。

裁判文书1：

　　安徽省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2020)皖行终37号

　　上诉人(一审原告)付长顺，男，1974年5月12日出生，汉族，住安徽省濉溪县。

　　委托代理人陈丹丹，安徽国恒律师事务所律师。

　　委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。

　　被上诉人(一审被告)安徽省濉溪县人民政府，住所地安徽省濉溪县沱河路92号。

　　法定代表人郭海磊，该县县长。

　　付长顺因诉安徽省濉溪县人民政府(以下简称濉溪县政府)村庄搬迁决定一案，不服淮北市中级人民法院(2019)皖06行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　付长顺向一审法院起诉称:原告系濉溪县韩村镇大殷村付楼前队的村民，在该村建有房屋。2018年11月8日，濉溪县政府发布公告，对原告所在的村庄进行搬迁，并作出安徽(淮北)新型煤化工基地(二期)村庄搬迁安置补偿方案。被告作出的征收决定未经批准，超越职权且违反法定程序，补偿标准过低，不能保证其基本生活水平不降低，侵害了原告的合法权利。特请求：1、撤销被告作出的对安徽(淮北)新型煤化工基地(二期)项目范围内的村庄实施搬迁，同时收回集体土地使用权的决定;2、责令被告立即停止执行安徽(淮北)新型煤化工基地(二期)征收搬迁项目;3、诉讼费用由被告承担。

　　被告濉溪县政府答辩称：因安徽淮北新型煤化工基地建设需要，对濉溪县韩村镇大殷村前殷、前马店、大丁、付楼、小郭5个自然庄8个村民组实施村庄整体搬迁，涉及1030户，其中已签订搬迁安置协议1010户，签约率98%。虽然答辩人的行为有不当之处，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，请法院依法裁决。

　　一审法院审理查明，原告付长顺系濉溪县韩村镇大殷村付楼组村民，在该村拥有宅基地并建有房屋等。濉溪县政府2018年11月8日发布了安徽(淮北)新型煤化工基地(二期)村庄搬迁公告。付长顺所建房屋在濉溪县政府发布的案涉村庄搬迁范围内。

　　2019年5月2日，安徽省自然资源厅告知付长顺申请公开的安徽(淮北)新型煤化工基地(二期)项目征收土地涉及韩村镇大殷村付长顺户宅基地的征地批复及“一书四方案”等政府信息，安徽自然资源厅未制作也未获保存。2019年4月22日付长顺向濉溪县自然资源和规划局申请公开上述信息及征收土地公告、补偿安置方案及其公告、勘测定界图或征收红线图或能够准确表示征收范围的图件，2019年4月26日，濉溪县自然资源和规划局告知其申请公开项目设计的土地(韩村镇大殷村楼庄)目前尚未进行征地报批，其申请的信息无法提供。

　　另查明，案涉村庄搬迁自2018年10月开始，涉及5个自然村8个村民组，搬迁近1030户，现已签订协议的有1010户，签约达98%。

　　一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”本案中，因安徽(淮北)新型煤化工基地项目建设，被告决定对案涉村庄实施搬迁，虽然该项目建设有利于淮北市的国民经济发展和社会发展，符合公共利益的需要，但该项目建设使用集体土地仍需符合上述法律的规定。被告濉溪县政府在法定期限内未能提供其决定村庄搬迁前，案涉集体土地已经征收为国有土地的证据材料，应视为被告作出的行政行为缺少主要证据，依法应当予以撤销。但考虑到涉案项目村庄搬迁涉及5个自然村8个村民组1030户居民，已有1010户签订了搬迁协议，签约率已达98%，大部分搬迁村民迁入已建设好的搬迁安置房内，如果撤销濉溪县政府作出的案涉村庄搬迁决定将影响搬迁户的重大利益，给社会公共利益造成重大损害，故依法确认濉溪县政府作出的涉案村庄搬迁决定的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、第七十四条第一款第一项之规定，判决：一、确认被告濉溪县人民政府于2018年11月8日以公告形式作出的村庄搬迁决定的行政行为违法;二、驳回原告付长顺的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告濉溪县人民政府负担。

　　付长顺上诉称，根据土地管理法的规定，征收集体土地需要由省政府或国务院批准，由市县人民政府组织实施，被上诉人作出案涉村庄搬迁决定超越职权且违反法律程序，应当撤销，一审法院作出确认违法的判决理由不能成立，且在确认违法后未责令被上诉人采取尽快履行征地报批义务等补救措施，不符合行政诉讼法第七十六条的规定。另外，被上诉人确定的补偿标准过低，没有保证被搬迁人获得公平补偿。因此，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的村庄搬迁决定，依法审查村庄搬迁安置补偿方案的合法性，责令被上诉人立即停止村庄搬迁行为。

　　付长顺向一审法院提交以下证据材料：

　　1、身份证复印件，户口簿复印件，证明付长顺的身份情况;

　　2、房屋图片若干，土地承包经营权证，证明原告房屋土地在搬迁范围内;

　　3、濉溪县人民政府村庄搬迁公告，《安徽(淮北)新型煤化工基地(二期)村庄搬迁安置补偿方案》、规划图、韩村镇2018年度工作总结，证明被告作出村庄搬迁决定的行政行为。

　　4、安徽省自然资源厅《关于付长顺政府信息公开申请的答复》以及濉溪县自然资源和规划局《告知书》，证明安徽省政府未批准对案涉土地进行征收，被告作出的搬迁决定没有合法依据。

　　濉溪县政府向一审法院提交以下证据材料：

　　1、2018年煤化工基地二期村庄搬迁基本情况汇报，证明涉案地块是为了加快推进安徽(淮北)新型煤化工二期搬迁方案实施，原告所在前楼组已经签订搬迁安置协议126户，仅有原告和付长芹没有签约，整个项目签约率98%;

　　2、搬迁签订协议户数统计表，户数名单，证明涉案搬迁项目涉及5个自然庄8个村民组，已签订搬迁安置协议1010户，说明此次搬迁符合大众意愿;

　　3、老村址现状图及韩村镇政府证明，证明此次搬迁涉及5个自然庄及付楼庄前楼组搬迁基本情况;

　　4、村庄搬迁公告，证明被告作出搬迁公告;

　　5、村庄搬迁安置补偿方案，证明涉案村庄搬迁项目的安置补偿方案涉及搬迁范围，签约期限，搬迁实施单位，补偿安置方式，安置补偿标准等具体内容。

　　以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的事实，本院予以确认。

　　本院认为，本案的焦点是，被上诉人作出的村庄搬迁决定是否合法。

　　根据查明的事实，被上诉人为了安徽(淮北)新型煤化工基地(二期)项目建设的需要，决定对项目范围内的村庄实施搬迁，村庄搬迁后，集体土地使用权同时收回。因此，从性质上看，该村庄搬迁决定实际产生的效果是集体土地的征收。而根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》的第四十五条的规定，征收土地应当经过省级人民政府或国务院批准。本案中，被上诉人提供的证据并不能证明其征收土地已依法获得批准，其以搬迁代替征收，事实上是规避法律关于征收土地的规定，属于未批先征，对于被上诉人作出的案涉村庄搬迁决定应当撤销。但是，涉案项目村庄搬迁涉及的1030户居民，已有1010户签订了搬迁协议，大部分村民迁入已建好的搬迁安置房内，如果撤销濉溪县政府作出的案涉村庄搬迁决定将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。一审法院据此作出确认案涉村庄搬迁决定违法的判决并无不当。上诉人提出的撤销被上诉人作出的村庄搬迁决定，责令被上诉人立即停止村庄搬迁行为的上诉请求不能成立，本院不予支持。

　　关于上诉人提出的依法审查村庄搬迁安置补偿方案的合法性主张。首先，上诉人在一审庭审中明确的诉讼请求并无此内容，其在二审中提出该项请求于法无据。其次，原告向法院起诉，各项诉讼请求之间应当具有逻辑上的一致性、协调性，原告的主要诉请是要求撤销案涉村庄搬迁决定，其对一审确认违法的判决不服表明，该诉请的实质内容和目的是阻却村庄搬迁行为的实施，既如此，其又提出依法审查村庄搬迁安置补偿方案的合法性没有实际意义，且与其提出的撤销案涉村庄搬迁决定的诉请不一致、不协调。再次，本案主要解决的是村庄搬迁决定的合法性问题，关于补偿问题，如果上诉人无法与被上诉人达成协议，可循法律规定的途径另行解决。

　　另外，安徽(淮北)新型煤化工基地(二期)项目建设使用集体土地，未履行土地征收程序，不符合法律规定，濉溪县政府应依据土地管理的法律规定，依法补办征收土地手续。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人付长顺负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　　汪结平

　　审判员　　朱达远

　　审判员　　姜　明

　　二〇二〇年二月十八日

裁判文书2：　　

中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2020)最高法行申7327号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人):黄文明，男，1965年10月13日出生，汉族，住河南省长葛市老城镇。

　　被申请人(一审被告、二审上诉人)：长葛市人民政府，住所地河南省长葛市葛天大道。

　　法定代表人：张忠民，该市人民政府市长。

　　被申请人(一审被告、二审上诉人)：长葛市老城镇人民政府，住所地河南省长葛市老城镇人民路66号。

　　法定代表人：李万超，该镇人民政府镇长。

　　再审申请人黄文明因与被申请人长葛市人民政府、长葛市老城镇人民政府(以下简称老城镇政府)确认强占土地违法一案，不服河南省高级人民法院(2019)豫行终3280号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　黄文明申请再审称，其通过向河南省人民政府、河南省自然资源厅、长葛市国土局申请信息公开，均答复“千亩人造龙凤湖”项目和“征地批复、勘测定界图、征收公告、安置补偿方案”等相关信息均不存在。被申请人长葛市人民政府、老城镇政府始终未提供“千亩人造龙凤湖项目”的立项审批手续和建设用地审批手续，缺乏发改委审批项目建议书以及可行性研究报告，始终没有提供规划选址、环境影响评价审批手续，违反了《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》的规定。案涉行为违反了2019年修正前的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，属未批先占违法建设行政行为。被申请人在实施“千亩人造龙凤湖项目”前，没有依法对黄文明承包地的权属、区位、用途、附属物等情况组织调查登记，未依法对未经登记的附属物进行调查、认定和处理，违反了《中华人民共和国土地管理法》的禁止性规定，属于破坏耕地的非法占地行为。长葛市人民政府、老城镇政府干部楚义军、西黄庄村支部书记柴登科和西黄庄村民在河南省许昌市中级人民法院行政庭审判员李杰和书记员张加煜见证参加下进行了涉案现场实地勘验，证明二被申请人违法挖掘二百多亩西黄庄村集体所有家庭承包地的违法事实，并制作有平面现状图。二被申请人否认实施“千亩人造龙凤湖项目”，不惜伪造证据证明未派人非法侵占案涉土地。2018年10月22日，黄文明向中华人民共和国自然资源部举报长葛市人民政府、老城镇政府占用西黄庄村二百多亩集体所有家庭承包地挖掘“千亩人造龙凤湖”属占地违法行为，长葛市国土局通过实地考察已证明黄文明向自然资源部所举报的违法线索基本属实。一二审未判决二被申请人将黄文明承包地恢复原状并向黄文明返还该宗土地，适用法律错误。请求撤销一二审判决，依法判决长葛市人民政府、老城镇政府将黄文明的承包地恢复原状并返还该宗土地。

　　本院经审查认为，原审法院查明，黄文明系长葛市老城镇西黄庄村村民，其家庭在本村有宅基地和承包地。龙凤湖的位置在魏武路以西、颖川路以南、外七路以东，整个原西黄庄社区涵盖其中，是长葛“东大门”的水生态景观，地理位置极其优越。龙凤湖项目是长葛市委市政府提出的统领城市建设提质工作的“一河一环一湖一园一圈”“五个一工程”的重点项目工程。2018年8月31日，长葛市委市政府召开龙凤湖项目启动推进会，决定力争9月1日启动，9月底完成土方挖掘工作。此后，长葛市委市政府主要领导多次到龙凤湖项目现场督导、调研工作开展情况。2018年12月3日，长葛市国土资源局针对长葛市老城镇西黄庄村村民柴冠卿、李守福的申请作出《政府信息公开告知书》，该告知书载明：“您申请公开：‘龙凤湖项目’所占河南省长葛市老城镇西黄庄村土地的征地批复、勘测定界图、征收公告、安置补偿方案。经查，截止2018年12月3日，您申请公开的信息不存在。”2019年1月21日，长葛市国土资源局针对长葛市老城镇西黄庄村村民柴冠卿的申请作出《政府信息公开告知书》，该告知书载明:“您申请公开：申请人农村土地承包经营权证所载明地块的征地批复、勘测定界图、征收公告、安置补偿方案。经审查，您所补充提供的农村土地承包经营权证(豫[2017]长葛市农村土地承包经营权第038034号)及地块的平面草图位置，您要求公开的信息不存在。”黄文明认为，长葛市人民政府、老城镇政府在未取得用地批复、且未经黄文明同意并签订补偿协议的情况下，强行占地施工挖湖，该行为系严重的违法行为，亦侵犯了黄文明的合法权益，故提起本案诉讼。经一审法院勘验，黄文明所在村组的集体土地上，已被挖了一个面积约200亩左右、均深1.6米的土坑。

　　一二审法院认为，2019年修正前的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十三条第一款规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，长葛市人民政府的龙凤湖项目占用黄文明所在村组的土地。案涉龙凤湖项目建设工程占用土地涉及农用地转为建设用地。长葛市人民政府未提供农用地转用审批手续，不能证明其占地行为符合法律规定。黄文明请求确认长葛市人民政府强行占用黄文明承包地行为违法的诉讼请求，一二审判决已经予以支持，原判决认定事实清楚，适用法律正确。

　　关于黄文明提出将承包地恢复原状并返还该宗土地的诉讼请求能否支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成经济损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”因案涉的龙凤湖项目是长葛市委市政府提出的统领城市建设提质工作的“五个一工程”中的重点项目之一，涉及长葛市的整体设计及长远规划，包含案涉农用地在内的龙凤湖景观规划设计已经批准，长葛市人民政府可以依法对黄文明所在村组的集体土地进行征收并给予补偿，其所承包土地客观上已不能恢复、返还，因此，原审法院责令其采取补救措施并无不当。目前土地补偿款项大部分已经发放。长葛市人民政府应依照上述法律法规规定，积极完善用地审批手续，及时足额发放补偿款项，以保护被占用土地农户及农村集体经济组织的合法权益。

　　综上，黄文明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回黄文明的再审申请。

　　审判长　　聂振华

　　审判员　　李小梅

　　审判员　　谢　勇

　　二〇二〇年七月二十九日

　　法官助理郭培培

　　书记员张静思