最高法院(2013)行提字第2号：上级行政机关对下级机关请示的内部批复是否具有可诉性？

　　最高人民法院

　　(2013)行提字第2号

　　2013年05月02日

　　案件概述

　　再审申请人河南九象商贸有限公司(简称九象公司)因与国家工商行政管理总局商标局(简称商标局)行政批复纠纷一案，不服北京市高级人民法院2010年12月8日作出的(2010)高行终字第1216号行政裁定，向本院申请再审。本院于2012年11月20日作出(2012)知行字第51号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　九象公司于2010年8月2日向北京市第一中级人民法院起诉称：九象公司是湖北省白云边股份有限公司(简称白云边公司)授权的白云边豫贡系列酒的河南总经销，商标局作出的商标监字[2010]第155号《关于第629873号“豫及图”注册商标有关问题的批复》(简称第155号批复)关于白云边公司在其生产的酒商品上突出使用的“豫”、“豫贡酒”字样，与第629873号注册商标近似，其行为属于《中华人民共和国商标法》(简称商标法)第五十二条第(一)项所述的商标侵权行为的认定不准确。“白云边”牌白酒在包装上标注“豫”、“豫贡”字样的行为，不构成侵犯注册商标专用权。由于商标局此次批复，九象公司价值200多万元的白酒被河南省多个地市工商机关扣押，而且第629873号商标的权利人也依据此批复提出了1150万元的赔偿。九象公司每年投入大量广告费用，自产品被商标局认定为侵权商品后，不仅商品被扣押，且无法继续经营销售，多年经营的市场份额也会丢失，损失不可估量。商标局在批复中直接认定白云边豫贡系列酒商标侵权，属于具体行政行为，且河南省多地工商局直接依据该批复扣押九象公司的商品，并将该批复直接送达的行为，使商标局的内部批复行为外化，因而具有可诉性。为此，九象公司作为利害关系人，请求人民法院确认第155号批复错误，判决撤销该批复。

　　北京市第一中级人民法院于2010年8月13日作出(2010)一中行初字第3001号行政裁定，认为九象公司提起的行政诉讼不属于人民法院的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》(简称行政诉讼法)第四十一条第(四)项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第(一)项的规定，裁定对九象公司的起诉不予受理。

　　九象公司不服一审裁定，向北京市高级人民法院提起上诉称：本案属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应当受理。北京市高级人民法院认为，九象公司的起诉不符合行政诉讼法第四十一条规定的起诉条件，一审法院裁定不予受理正确，依照行政诉讼法第四十一条、第六十一条第(一)项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

　　九象公司不服二审裁定，向北京市高级人民法院申请再审。该院审查认为，九象公司的再审申请不符合法律规定的再审条件，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，通知驳回九象公司的再审申请。

　　九象公司向本院申诉称：商标局作出第155号批复后，河南省工商行政管理局依该批复组织工商部门查处了九象公司销售的涉案白云边酒;第629873号商标的权利人河南养生殿酒业有限公司也据该批复在河南省南阳市中级人民法院起诉要求侵权赔偿，致使九象公司陷入困境。商标局是具有全国商标注册和管理等行政管理职能的主管机关，其第155号批复对白云边公司使用“豫”、“豫贡酒”字样作出明确的侵权认定，直接影响了白云边公司合理使用“豫”、“豫贡酒”字样的权益。包括郑州市工商行政管理局在内的各级工商行政管理局将第155号批复作为查处依据，直接发给包括九象公司在内的各被查处人，使该批复通过一定途径公开，对白云边公司及九象公司均产生一定的约束力。因此，该批复由于对象唯一、内容具体、结果明确且对外发放，直接影响使用人，所以该批复属于可诉的具体行政行为。一审、二审法院以九象公司的起诉不属于人民法院受案范围为由驳回起诉，适用法律错误，请求撤销一审、二审裁定，指令北京市第一中级人民法院依法受理本案。

　　本院审查查明：2010年6月17日，商标局作出第155号批复称：“河南省工商行政管理局：你局《关于请求认定‘豫’、‘豫贡’是否侵犯‘豫及图形’商标专用权的函》(豫工商函(2010)32号)及有关材料收悉。现批复如下：使用在商标注册用商品和服务国际分类第33类酒商品上的‘豫及图’商标是河南省养生殿酒业有限公司的注册商标，注册号为第629873号，其商标专用权受法律保护。根据来函及所附材料，我局认为，湖北省白云边股份有限公司在其生产的酒商品上突出使用的‘豫’、‘豫贡酒’字样，与第629873号注册商标近似，其行为属于商标法第五十二条第(一)项所述的商标侵权行为。”

　　再审法院认为

　　本院认为，行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”上级行政机关对下级机关请示的内部批复能否作为可诉的具体行政行为取决于两个因素：一是该批复是否通过一定途径已经外化;二是该批复是否直接对相对人权益产生影响。如果行政机关的内部批复等公文往来行为不直接对行政相对人的权利义务产生影响，则不应作为可诉的具体行政行为，但如果内部批复已经外化，当事人认为该行政行为对其权利造成了实质性影响，其可以通过行政诉讼获得救济。本案中，商标局是具有全国商标注册和管理等行政管理职能的主管机关，其作出的第155号批复针对的是河南省工商行政管理局的请示，虽然形式上属于上下级行政机关之间的公文往来行为，但该批复的内容涉及白云边公司在其生产的酒商品上突出使用与第629873号注册商标近似的“豫”、“豫贡酒”字样的行为是否构成商标侵权这一具体事项的认定。鉴于该批复已通过一定的途径公开，客观上对行政相对人的权益产生了直接影响。特别是在商标领域，依据该批复已经出现多个具体行政行为，使当事人难以针对多个具体行政行为主张权利。在此情况下，当事人针对作出该批复行政机关的行政行为提起的诉讼，属于行政诉讼法规定的受案范围，人民法院应当受理。

　　综上，一审、二审法院不予受理本案不符合行政诉讼法最大限度满足当事人权利救济需求的立法目的，应予纠正。九象公司的申诉理由成立。本院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条、第七十九条第(二)项之规定，裁定如下：

　　再审裁判结果

　　一、撤销北京市高级人民法院(2010)高行终字第1216号行政裁定及北京市第一中级人民法院(2010)一中行初字第3001号行政裁定;

　　二、本案由北京市第一中级人民法院立案受理。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判人员

　　审判长于晓白

　　审判员骆电

　　代理审判员李嵘

　　二〇一三年五月二日

　　书记员王晨