安徽高院再审判决撤销：霍邱县国土资源局责令退还非法占用土地行政处罚决定

　　案件索引

　　2014-08-07

　　安徽省霍邱县人民法院

　　一审(2014)霍行初字第00017号

　　2014-12-01

　　安徽省六安市中级人民法院

　　二审

　　(2014)六行终字第00048号

　　2017-06-27

　　安徽省高级人民法院

　　再审

　　(2017)皖行再2号

　　裁判要旨

　　行政机关作出行政处罚时，正确判断违法行为的性质及处罚的期限是关键，对违法行为性质及处罚期限判断错误,人民法院应依法予以撤销。

　　关键词

　　行政诉讼 行政处罚 违法性质

　　基本案情

　　原告周世祥诉称：起诉人未经批准购买他人国有建设土地使用权，应适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定处罚;案涉土地交易发生在2002年6月25日，至2014年4月9日已有十年之余，按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定应不再处罚。

　　被告霍邱县国土资源局辩称：周世祥私自买卖国有土地并构建住房，构成非法转让土地和非法占地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，作出霍国土资监决(2014)025号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，处罚适当。

　　法院经审理查明：案外人吴光友在霍邱县众兴镇众兴村塘梢队合法获取140平方米国有建设用地并进行了基础构建，2002年6月，周世祥与吴光友就该案涉地块私自达成出让协议。2012年，周世祥开始在该地块上构建二层房屋，占地面积56平方米，建筑面积112平方米。2012年10月23日，霍邱县国土资源局向周世祥下达责令停止违法行为通知书。2013年1月14日，作出霍国地资监决(2013)003号行政处罚决定，后因认定土地性质错误，霍邱县国土资源局又撤销该行政处罚决定。2014年4月9日，霍邱县国土资源局以周世祥私自买卖国有划拨土地建房构成非法转让土地和未经批准非法占地为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，作出霍国土资监决(2014)025号行政处罚决定：1、责令退还非法占用的56平方米国有土地;2、没收在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施。周世祥不服该处罚决定，向霍邱县人民政府申请复议，2013年5月27日，霍邱县人民政府维持了国土局的该处罚决定。

　　裁判结果

　　安徽省霍邱县人民法院于2014年8月7日作出(2014)霍行初字第00017号判决：维持霍国土资监决(2014)025号行政处罚决定。周世祥不服，提起上诉，安徽省六安市中院2014年12月1日作出(2014)六行终字第00048号判决：驳回上诉，维持原判。安徽省人民检察院2016年8月17日提起抗诉，安徽省高级人民法院2017年6月27日作出(2017)皖行再2号判决：一、撤销安徽省六安市中级人民法院(2014)六行终字第00048号判决;二、撤销安徽省霍邱县人民法院(2014)霍行初字第00017号判决。三、撤销霍邱县国土资源局2014年4月9日作出的霍国土资监决[2014]025号处罚决定。

　　法院认为

　　法院生效判决认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”2002年6月25日，周世祥和案外人吴光友未经批准擅自转让案涉国有建设土地使用权，违反了法律的禁止性规定，至2013年1月14日霍邱县国土资源局对申请再审人进行处罚时(虽然该处罚决定因土地性质认定错误后被撤销并被重新作出的处罚决定所替代，但对霍邱县国土资源局查处该违法行为时间不受影响)，该违法行为已超过十年。故，根据上述法律第一款的规定，不应再给予行政处罚。2012年5月，周世祥未经审批在案涉土地上构建房屋，霍邱县国土资源局接受举报及时进行查处，至2013年1月14日作出处罚决定，该违法行为没有超过二年的处罚期限。另，违法建筑在没有依法处理前，处于继续违法状态, 即使超过二年的期限,根据上述法律第二款的规定，亦应当给予行政处罚。

　　《中华人民共和国土地管理法》第七十三规定“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，案涉国有土地使用权系案外人吴光友合法取得，再审申请人与其私下达成转让协议，未按照法律规定办理过户登记等手续，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关规定，构成非法转让土地，虽然已超过行政处罚的期限，但再审申请人在案涉土地上违法构建房屋没有超过处罚的期限，仍应当依照有关法律的规定进行处罚。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本条处罚的对象是非法占用国有土地的行为，其前提是该国有土地使用权为国家所有，对已经合法取得国有土地使用权后进行非法转让行为并不适用。霍邱县国土资源局依据该条对周世祥进行处罚，责令其退还非法占用的56平方米国有土地并没收在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施，混淆了非法转让国有土地使用权和非法侵占国有土地的性质，该处罚决定适用法律错误，依法应予撤销。

　　案例评析

　　行政处罚是行政机关或其他行政主体依据法定职权和法定程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。对违法行为的性质判断正确是行政处罚根本的要求，违法行为性质判断错误会导致认定事实出现偏差，并进一步导致适用法律错误。本案即是对违法行为性质及处罚期限判断错误,而被依法撤销的典型案例，主要涉《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条关于非法转让土地、非法占用土地违法行为性质的认定和《中华人民共和国行政处罚法》二十九条关于处罚期限的判断。

　　一、关于对《土地管理法》七十三条规定的理解

　　本条处罚的对象是买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为，前提是合法取得国有土地使用权为而后非法转让。依据非法转让的土地权利内容的不同，概括起来，主要表现为以下二种情况：

　　1.买卖国有土地、农民集体所有土地所有权的行为。根据我国宪法和《土地管理法》规定，国家实行土地的社会主义公有制。因此，任何单位或者个人，只能依法取得土地的使用权，而不得非法买卖土地所有权。

　　2.非法转让国有土地使用权的行为。主要包括以出让方式取得的土地使用权不得转让的情况和以划拨方式取得的土地使用权不得转让的情况。主要有：(1)未按照出让合同的约定支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书的;(2)司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的;(3)依法收回土地使用权的;(4)共有房地产，未经其他共有人书面同意的;(5)未按照土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的;(6)土地权属有争议的;(7)未依法登记，领取权属证书的;(8)有关法律、行政法规规定的禁止转让的其他情形;(9)转让房地产时，未按照国务院的规定报有批准权的人民政府批准的;(10)有批准权的人民政府根据国务院的规定，决定可以不办理土地使用权出让手续，但转让方未按照国务院规定将转让的房地产所获得的收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理的。

　　二、关于对《土地管理法》七十六条规定的理解

　　本条处罚的对象是未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的违法行为，前提是土地使用权为国家所有而非法占有。概括起来，主要包括以下情形：(1)建设单位或者个人未经用地审批或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地的;(2)举办乡镇企业未经批准使用农民集体所有的土地的;(3)村公共设施和公益事业建设未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用农民集体所有的土地进行建设的;(4)建设项目施工和地质勘查未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的;(5)城镇非农业户口的居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用土地建住宅的;涉及农用地改为建设用地，未取得农用地转用审批或者采取欺骗手段骗取农用地转用审批的等。

　　三、关于本案违法行为性质的认定

　　非法转让土地其前提是土地必须是合法取得的土地，未通过土地行政主管部门批准，直接与土地权人或土地使用权人(划拨土地)买卖或转让土地的行为。本案中，吴光友和周世祥转让的土地，系案外人吴光友通过划拨形式获得的合法国有土地使用权。周世祥未按照法律规定办理过户登记等手续，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关规定，其违法性质是非法转让国有土地使用权，对此类行为应当依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定进行处罚。非法占用土地是指没有任何买卖关系取得土地，并以单方非法占有为目的，其前提是该国有土地使用权为国家所有，对已经合法取得国有土地使用权后进行非法转让行为并不适用。霍邱县国土资源局对周世祥的处罚，混淆了非法转让国有土地使用权和非法侵占国有土地的性质，由于对违法行为性质认识错误，导致对该违法行为处罚适用法律错误，依法应予撤销。

　　四、行政处罚追责期限问题

　　行政处罚期限时效是指行政机关追究违法行为当事人行政法律责任的法定有效期限。即在法定的期限内行政机关应当依法追究当事人的行政法律责任，违法行为已经超过追责时效期限的，就不再追究行政法律责任。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本条规定了行政处罚的追责期限为二年，也明确了追责期限的起算方法。这里所指的“违法行为发生之日”，即指违法行为停止之日。所谓“违法行为有连续或者继续状态的”，就是指连续行政违法行为或继续违法行为。连续违法行为是指同一违法当事人连续两次或两次以上实施性质相同的违法行为。继续违法行为是指同一违法当事人在一定时间内所实施的处于继续状态的违法行为。

　　本案中，周世祥和案外人吴光友未经批准擅自转让案涉国有建设土地使用权，发生在2002年6月25日，至2013年1月14日，该违法行为已超过十年，超过了二年的追责期限，不应当再予以处罚。但周世祥未经审批在案涉土地上违法构建房屋，该违法建筑在没有依法处理前，处于继续违法状态,则不受二年追责期限限制，应当给予行政处罚。

　　参照本案例还应注意的问题

　　平等原则问题

　　平等原则的确定最早出现在法国的《人权宣言》，《人权宣言》第六条规定：“不论是保护还是惩罚，法律对一切公民应一视同仁。”[1]我国宪法第三十三条条第二款也规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”因此，平等原则也是行政诉讼审查的一个重要方面，对违反平等原则的行政行为可以撤销。平等原则要求平等对待当事人，即“公平对待”、“相应平等”，基本要义是：一切相等的情况必须平待地对待;一切不相等的情况必须不平等地对待;行政机关必须平等地、无偏私地行使行政权，做到“同样的案件受到同样的处理”，对不相同的情况作出不同的处理和对待。本案中，吴光友和周世祥作为非法转让国有土地使用权的双方当事人，在处罚时应当平等对待，不能只处罚周世祥而不处罚吴光友，否则周世祥以处罚不公平提起诉讼，人民法院仍可以撤销行政机关的处罚行为。

　　审判人员

　　一审合议庭成员:桂皖湘、谢玉章、杨凌峻

　　二审合议庭成员:颜凯、张西湖、刘莹洁 再审合议庭成员陈默、姜明、王劲

　　相关法条

　　1、《中华人民共和国土地管理法》

　　第七十三条 买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第七十六条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

　　2、《中华人民共和国行政处罚法》

　　第二十九条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。 前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。