(2017)皖行终385号“非住宅房屋实行货币补偿”剥夺了被征收人选择产权调换的权利违法判决书

       案由：房屋征收决定

　　案 号：(2017)皖行终385号

　　文书类型：判决书

　　审理法院：安徽省高级人民法院
 

　　上诉人杨胜平、凌光辉、李昊、郭江林因诉芜湖市镜湖区人民政府(简称镜湖区政府)房屋征收决定一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院(2016)皖02行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月9日公开开庭审理了本案。上诉人李昊、郭江林及上诉人杨胜平、凌光辉的共同委托代理人杨德林，被上诉人镜湖区政府的委托代理人钱智勇、谷良云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　杨胜平、凌光辉、李昊、郭江林在一审中诉称：其均系芜湖市镜湖区临二街、新安街的商户。镜湖区政府在无项目专项规划、未设立专户账户且棚改资金未到位的情形下，实施商业开发，扩大棚户区改造范围，超越职权作出2016年第3号征收决定，违反法律规定。请求判令：1、撤销镜湖区政府作出的2016年第3号房屋征收决定;2、将违法纳入状元坊周边棚户区改造征收范围内国有出让土地的商住楼从上述征收决定中划出;3、请求变更上述征收决定公告中的补偿安置方案，确认被征收人的住宅用房和非住宅用房均享有在原改建地段产权置换的权利，确认被征收人先补偿后搬迁的权利。

　　一审法院审理查明：镜湖区政府于2016年5月23日发布《关于状元坊周边棚改国有土地上房屋征收决定的公告》(2016年第3号)，并附征收补偿方案，公告载明征收目的为棚户区改造，征收范围为东至状元坊路，西至柳村园路，南至自然巷，北至中二街(详见规划红线)用地红线范围内国有土地上房屋及其附属物。

　　一审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程、旧城区改造应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”该条例第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见的期限不少于30日。”本案中，镜湖区政府未提供其旧城区改造项目符合相关规划、计划及在作出征收决定前就征收补偿方案征求公众意见情况的证据，其作出房屋征收决定的程序违反法律规定。但鉴于该征收决定系出于棚户区改造的目的，涉及社会公共利益，故对该决定不予撤销，责令镜湖区政府采取相关补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下：一、确认镜湖区政府作出的房屋征收决定(2016年第3号)违法;二、责令镜湖区政府采取补救措施。案件受理费50元，由镜湖区政府负担。

　　杨胜平、李昊、凌光辉、郭江林上诉称：1、镜湖区政府作出征收决定无法定职权;2、案涉地块房屋有三分之一系商品房，镜湖区政府假借棚户区改造之名，实则进行房地产开发;3、镜湖区政府无专项规划即作出征收决定，并非为了公共利益。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。

　　镜湖区政府答辩称：1、其所作出的房屋征收决定系基于旧城区改造，改善周边居住环境，消除安全隐患，原判认定符合公共利益，事实清楚，证据确凿;2、因涉案地块房屋征收工作已接近尾声，绝大多数被征收户均签订了补偿安置协议，原判确认其房屋征收决定程序违法但不予撤销，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。

　　镜湖区政府为支持其主张，在法定期限内向一审法院提举了如下证据：房屋征收决定公告(2016年第3号)、状元坊周边棚改房屋征收补偿方案，证明其依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出房屋征收决定，并公布征收补偿方案。

　　杨胜平、李昊、凌光辉、郭江林为支持其主张，向一审法院提交了如下证据：1、芜湖市人民政府作出的《印发关于调整部分行政审批项目实施机关的决定的通知》(芜政〔2010〕45号)，证明镜湖区政府超越职权;2、芜湖市城市总体规划(2012年-2030年)，证明镜湖区政府的案涉征收项目未取得专项规划，且案涉地块属于商业用地;3、控制性详细规划，证明案涉地块用途规划为商业用地，且出让性质土地占其三分之一以上;4、安徽省人民政府皖行复〔36〕号行政复议决定书，证明镜湖区政府有以征收为名进行商业开发的行为;5、土地使用权出让公告，证明镜湖区政府以征收的名义进行商业开发;6、镜湖区政府作出的《关于杨胜平等人信息公开的回复》，证明镜湖区政府征收行为不符合规范。

　　上述证据均随案移送本院。本院对一审法院查明的事实予以确认。

　　二审中，杨胜平等四人向法庭提交2017年8月其自行拍摄的被征收地段现场照片一张，证明扬子银行正在装修商住楼下的门面房，涉案房屋征收并非棚户区改造。镜湖区政府质证认为，该照片所涉地段不在征收范围，可以比照红线图。本院审查认为，因棚户区改造并非不能包括部分商住楼，故该照片与本案无关联性，不予认定。

　　本院另查明：涉案征收决定所附的《状元坊周边棚改房屋征收补偿方案》中关于补偿方式载明“非住宅房原则上实行货币补偿”。

　　本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，镜湖区政府作为县级人民政府有权作出房屋征收决定，杨胜平等人认为镜湖区政府无作出征收决定法定职权的上诉理由不能成立，本院不予支持。

　　涉案征收决定包含两个内容，即主文件征收决定与附件补偿方案，两个文件构成完整的征收决定。本案争议焦点为，镜湖区政府2016年第3号征收决定是否合法，应否撤销。因镜湖区政府在一审法定举证期限内未提供证据证明主文件征收决定是否符合国家征收房屋的法律法规规定及程序是否合法，故一审判决确认涉案征收决定违法并无不当。

　　二审中，经本院现场察看，结合镜湖区政府庭后提交的《2016年镜湖区房屋征收地块编制计划》等证据证明，涉案征收决定系出于棚户区改造的目的，且多数被征迁户均已签订安置补偿协议，涉及社会公共利益，故一审判决对涉案征收决定确认违法但不予撤销，亦并无不当。杨胜平等人认为镜湖区政府拆迁的目的系房地产开发等上诉理由不能成立，本院不予支持。

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款的规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”，而涉案补偿方案中规定“非住宅房原则上实行货币补偿”，不符合该规定。镜湖区政府应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。一审判决仅就补偿方案征求公众意见的相关程序进行了评判，对补偿方案的内容未尽审查义务，明显不当，本院予以指正。但鉴于一审判决已责令镜湖区政府采取补救措施，适用法律正确，判决结果并无不当。

　　综上，杨胜平、李昊、凌光辉、郭江林的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。原判认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人杨胜平、李昊、凌光辉、郭江林负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　　王玉圣

　　审判员　　宋　鑫

　　审判员　　蒋春晖

　　二〇一七年九月二十八日

　　书记员　　潘玉丹

　　附：本案适用的法律条文

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

　　(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;

　　(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

　　原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

　　人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。