行政机关执行职务违法行为不予治安处罚？案件如何处理？(2019)陕71行终1135号行政判决书

       案由：行政处罚及行政复议一案

　　案 号：　(2019)陕71行终1135号

　　文书类型：行政判决书

　　审理法院：西安铁路运输中级法院

　　审结日期：2020.3.30
 

　　上诉人万双清因诉被上诉人西安市公安局未央分局草滩派出所(以下简称草滩派出所)公安其他行政行为及被上诉人西安市公安局未央分局(以下简称公安未央分局)行政复议一案，不服西安铁路运输法院(2018)陕7102行初2224号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院认定，2015年7月22日，被告草滩派出所接110指挥中心转警，报警人万双清称其在草滩街道办被他人殴打致伤，处警民警彭满初、李军歧出警到达现场，对涉事当事人进行现场询问、登记后，告知万双清先去医院就诊后到草滩派出所进行调查处理。2016年1月13日，万双清到草滩派出所要求对其被殴打致伤一案作出处理。草滩派出所经调查询问，调取万双清就诊病历后，于2016年7月8日、2018年5月15日给万双清开具伤情鉴定委托书，万双清均未领取。2018年7月13日，草滩派出所以万双清一案没有违法事实为由，作出未公(草)行终止决字(2018)4号《终止案件调查决定书》，并送达原告。原告不服，于2018年8月13日向被告未央分局申请行政复议，被告未央分局受理后，经审查，于2018年10月9日作出西公未法行复(2018)06号《行政复议决定书》，认为草滩派出所作出中止调查决定适用依据不当，对于中止调查的结果并未撤销。庭审中被告未央分局明确，其认同草滩派出所的处理结果，但认为依据应为国法秘函(2005)256号复函。原告亦认为被告未央分局的复议决定是维持了被告草滩派出所的行政行为。另查，XX街道XX委委员、办事处副主任，负责信访维稳、城管执法、税务、国土资源等工作。2015年7月22日，万双清到草滩街道办是为解决其宅基被挖一事到了朱彤涛的办公室，而后发生涉案事件。朱彤涛与万双清在事发之前并无个人恩怨。又查，万双清因其宅基被挖一事，多次信访，基于维稳，被告草滩派出所与草滩街道办及村委会多次就万双清反映问题及报警事项作调解工作，均未果。

　　一审法院认为，本案的争议焦点是二被告作出的具体行政行为是否合法。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条的规定，被告草滩派出所具有对公民的报警案件及时查处的法定职权。国务院法制办公室国法秘函(2005)256号《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函主要内容为：“根据有关法律规定，行政机关工作人员在执行职务时存在故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用;二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。”该函已明确国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为不属于违反治安管理行为，不应给予治安管理处罚。该文中涉及的《治安管理处罚条例》虽已废止，但现行的《治安管理处罚法》与《治安管理处罚条例》法理一致，该函所明确的意见，并未失去效力。本案原告万双清报警所称的打人者朱彤涛系国家机关工作人员，其本人与万双清并无个人恩怨，涉案事件在其执行职务过程中发生，符合上述复函的情形。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百零四条规定：“经过调查，发现行政案件有下列情形之一的，经公安派出所或者县级公安机关办案部门以上负责人(一)没有违法事实的;(二)违法追究行为已过追诉时效的;(三)违法嫌疑人死亡的;(四)其他需要终止调查的情形……”(原旧法二百三十三条)。该院认为，1.被告草滩派出所提交的证据虽能证实其在接到原告万双清的报警后，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条的规定予以立案受理，进行了相应调查，在万双清不作伤情鉴定，无有效证据证明万双清受伤系朱彤涛行为所致，调解未果的情况下，于2018年7月13日作出中止调查决定，其结果并无不当，但依据错误，且其明显超过法定办理期限，符合撤销情形，鉴于在原告万双清申请行政复议后，被告未央分局在其复议决定中已对被告草滩派出所的错误依据进行纠正，且本案不属于违反治安管理的行为，中止调查结论并无不当，撤销已无实际意义，故对被告草滩派出的具体行政行为应确认违法。2.根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告未央分局作为被告草滩派出所的上一级行政机关，有行政复议的职权。原告向被告未央分局提出行政复议申请，被告未央分局于2018年8月13日受理后，于2018年10月9日作出西公未法行复[2018]06号《行政复议决定书》，并于法定期限内送达原告，该行政行为程序合法，适用法律正确。原告要求撤销的诉请无事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、七十九条之规定，判决：一、确认被告西安市公安局未央分局草滩派出所作出的未公(草)行终止决字[2018]4号《终止案件调查决定书》违法;二、驳回原告万双清的其他诉讼请求。

　　上诉人万双清上诉称：1.草滩派出所作出的未公(草)行终止决字[2018]4号《终止案件调查决定书》程序违法，且认定的结果违背事实;2.公安未央分局作出的西公未法行复[2018]06号《行政复议决定书》对草滩派出所程序错误只字未提，并且对其认定的错误事实予以维持，导致复议决定错误，应依法撤销;3.一审判决适用法律错误，并且对未央分局西公未法行复[2018]06号《行政复议决定书》没有作出裁判，违反了法律规定。故请求二审法院：1.撤销西安铁路运输法院(2018)陕7102行初2224号行政判决书，改判撤销草滩派出所作出的未公(草)行终止决字[2018]4号《终止案件调查决定书》、改判撤销公安未央分局作出的西公未法行复[2018]06号《行政复议决定书》;2.被上诉人承担本案二审诉讼费。

　　被上诉人草滩派出所答辩称：其作出的未公(草)行终止决字[2018]4号《终止案件调查决定书》所依据的事实清楚、证据确凿、法律适用正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。

　　被上诉人公安未央分局答辩称：原审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果公正。上诉人上诉理由不能成立，请求二审法院驳依法驳回上诉人之诉讼请求。

　　上诉人万双清于二审审理期间提交了其于2019年4月25日与一审法官的电话录音光盘一份，用于证明如果没有打伤上诉人的违法事实就不存在街办等提出协调的情况。经二审质证，被上诉人草滩派出所对于上述证据的真实性不持异议，对其合法性及证明目的均不予认可，其认为调解完全是从维稳的角度出发，与打人无关。被上诉人公安未央分局对上述证据的真实性无异议，但对其合法性、关联性及证明目的均不予认可。

　　本院对上述证据的真实性予以认可，但因其待证事实缺乏其他证据予以佐证，故对其证明目的本院不予采纳。

　　本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。一审判决认定的证据，经过一审庭审示证、质证，二审亦予以确认。唯一审判决中“中止调查”有误，应为“终止调查”，对此笔误，本院二审予以指正。

　　本院认为，公安机关具有维护社会治安秩序、保护公民人身、财产权利的法定职责，但对于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为，国务院法制办公室国法秘函[2005]256号《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函规定，行政机关工作人员在执行职务时的侵权行为，不属于违反治安管理行为，不应当给予治安管理处罚。经查，前述复函系国务院法制办公室秘书行政司于2005年7月8日对安徽省人民政府法制办公室请示国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为如何处理的规范性文件，该文件现行有效。由此可知，本案中朱彤涛作为国家机关工作人员，即使其在履行职务过程中存在违法行为，也不属于治安管理处罚的范畴。另，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查;认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。结合本案，被上诉人草滩派出所作出被诉《终止案件调查决定书》的依据错误且未能及时按照上述法律规定予以告知，但其决定“终止调查”的结果符合案件实际。据此，一审法院作出“确认被告草滩派出所作出的未公(草)行终止决字[2018]4号《终止案件调查决定书》违法”的判决结果，并无不当。被上诉人公安未央分局受理上诉人万双清的行政复议申请后，经审查认为被诉《终止案件调查决定书》适用依据错误，故对其予以纠正的处理结果，亦无不当。唯被诉行政复议决定在行文表述上确有不规范之处，本院二审予以指正，但并不影响其法律效力，亦不能成为撤销被诉行政复议决定的法定事由。关于上诉人提出的相关上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，故本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审诉讼费50元由上诉人万双清承担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长蒋蒙蒙

　　审判员孙毅

　　审判员张博

　　二○二○年三月三十日

　　书记员李荣