法院如何审查行政协议的合法性和合约性？

裁判规则

1.人民法院审理行政协议案件，在对行政协议进行效力性审查的同时，亦应当对行政机关订立行政协议的行为进行合法性审查，并作出相应裁判——安吉展鹏金属精密铸造厂诉安吉县人民政府搬迁行政协议案

案例要旨：在行政协议案件司法审查中应坚持对行政机关行政协议行为全程监督原则、双重审查双重裁判原则。在具体的审查过程中，既要审查行政协议的契约效力性，又要审查行政协议行为特别是订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性。 

案号：（2018）浙行终13号 

审理法院：浙江省高级人民法院 

来源：最高人民法院发布行政协议案件典型案例

2.人民法院审理行政协议案件要采取审查行政协议行为的合法性和审查行政协议本身的效力性的双重审查模式——怀化市中嵘房地产开发有限公司诉怀化市人民政府、怀化市国土资源局不按约定履行行政协议及行政赔偿案

案例要旨：1.行政协议在法律性质上具有行政性和协议性双重性特点，认定行政协议应考虑以下因素：至少有一方主体为行政主体，双方是否通过协商过程达成合意，是否特别约定行政机关享有行政优益权，是否以履行公务为目的或为了公共利益。2.人民法院审理行政协议案件是针对当事人的诉求依法对被诉行政行为的合法性进行审查，要采取审查行政协议行为的合法性和审查行政协议本身的效力性的双重审查模式，从宏观把握行政行为合法性与协议行为合约性二者关系，从原告诉讼请求的细节掌握争议之本质，明确案件的审理范围。

案号：（2016）湘行终1160号 

审理法院：湖南省高级人民法院 

来源：《人民法院案例选.总第153辑》（2020.11）

3.对诉请行政机关继续履行行政协议的案件进行司法审查，可以从行政协议的安定性、行政协议的有效性、协议内容的正当性、协议履行的合约性审查四个方面分析评价——赵爱香诉济南市历城区人民政府继续履行行政协议案

案例要旨：对诉请行政机关继续履行协议的案件的审查，应当从行政协议的行政性和协议性出发，准确把握价值取向和裁判尺度，即重视协议的安定性和稳定性，审慎认定协议效力，对协议内容作正当解释，把握合约性审查规则。 

案号：（2018）鲁行终1145号 

审理法院：山东省高级人民法院 

来源：《人民法院案例选·总第137辑》（2019.7）

4.行政协议司法审查具有“二元性”——王某与J区住房局、J区第三征收事务所房屋征收补偿合同纠纷案

案例要旨：人民法院审理行政协议案件，应当以行政协议的订立为分界点，将行政协议的司法审查分为两个阶段。在行政协议订立阶段，应当参照对单方行政行为的审查模式，对订立行政协议的目的、程序和主体资格进行审查，在这个过程中主要适用行政法规范进行审查，适量引入民法规范中关于权利能力、行为能力和代理的相关规定；在行政协议履行阶段，举证责任规则发生变化，引入民法规范中有关合同效力、合同履行、违约责任的规定。但是，对行政优益权的司法审查仍然适用对单方行政行为的审查模式。
来源：陆卫民主编：《2020年上海市第一中级人民法院案例精选》，人民法院出版社2021年10月出版。

司法观点

1.行政协议“不依法履行”“未按照约定履行”的审查

行政协议的违约和民事合同一样情形很多，如全部违约、先期违约、各有责任的违约等等，在审查过程中与行政不相冲突的民事规则人民法院都可以适用。对行政协议的合约性审查应从以下几个方面入手：一是审查在行政协议的签订过程中，各方是否依承诺与对方缔结协议。此为预约情形。二是审查在行政协议履行过程中，各方是否严格履约。三是审查任何一方变更或解除协议是否具备正当的理由。在行政协议履行过程中，如果发生了情势变更、不可抗力，或其他法定情形，导致协议无法正常履行，或者继续履行会带来更大损失的情况下，协议的任何一方都有权变更或解除协议。当然，行政机关与相对人二者变更和解除的程序有所不同，行政机关可以单方变更或解除，而相对人必须经过行政机关的同意，或通过诉讼程序。但不论是哪一种情形，还是哪一方变更或解除合同都必须有正当理由，如果没有免责事由，则构成违约，行为人必须承担违约责任。

（最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年6月出版，第273-274页。）

2.相对人请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为案件的司法审查

行政机关被诉的变更或解除行政协议的行为是指行政机关单方变更或解除行政协议，人民法院需要重点审查五个方面。一是行政机关是否有权变更或解除行政协议。这里主要涉及的是行政机关实施变更或解除行政协议行为是否属于其职权范围的问题。二是行政机关变更或解除行政协议是否符合法律法规的规定或者行政协议的约定。当事人的争议焦点就在于行政机关变更或解除行政协议是否合法、合理，因而也是人民法院的审查核心。三是行政机关变更或解除行政协议是否遵循了法定程序或正当程序。行政机关在行政协议法律关系中除了具有协议一方的身份，还是行政管理机关，负有管理社会公共事务的法定职责。因此，法律法规对行政机关实施行为有更加严格的规定和要求，行政机关的行政行为应当遵循法定的行政程序。即使法律法规对相关行政程序未作出明确规定，行政机关也须遵循正当程序原则实施行政行为。四是行政机关变更或解除行政协议对当事人的实际影响。当事人提起诉讼主要是为了保护自身权益不受损害或者弥补已有损失，若被诉行政行为对其未产生实际影响，则不足以动用司法资源予以救济。五是行政机关变更或解除行政协议是否基于公共利益的正当考量。行政机关变更或解除行政协议除了符合法律规定外，还须符合公共利益的需要。在实践中，行政机关单方变更或解除行政协议的理由很多都是出于公共利益的需要等，因而对于是否符合公共利益的审查也是不能忽视的。  

（最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年6月出版，第171-172页。）

法律条文

1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）

第六条　【合法性审查原则】人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

第十一条　人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。