(2020)皖行终1007号农村征地补偿中户内成员有独立的法律地位，是征地补偿安置法律关系的当事人

       案由：征收补偿安置一案

　　案 号：(2020)皖行终1007号

　　文书类型：行政裁定书

　　审理法院：安徽省高级人民法院

　　审结日期：2020.11.18

　
   　审理经过

　　上诉人夏某、夏睛、罗瑞清、罗某1、罗某2因诉安徽省利辛县人民政府(以下简称利辛县政府)征收补偿安置一案，不服安徽省亳州市中级人民法院(2020)皖16行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

　　夏某、夏睛、罗瑞清、罗某1、罗某2向一审法院诉称，原告夏某系安徽省利辛县××××刘明庄人，原告夏睛系原告夏某的妹妹，原告罗瑞清系原告夏某的配偶，于2013年4月26日从贵州省黄平县野洞河乡泥巴寨村代优组迁至配偶户籍，在老家未享受过拆迁安置待遇。原告罗某1和原告罗某2均系原告夏某之子。利辛县西潘楼镇人民政府受被告利辛县人民政府委托，按照利政办〔2016〕6号文件《利辛县城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》实施土地及房屋征收，原告娘家所在地的房屋及土地在本次征收范围内。2016年4月17日，原告的父亲夏朝伦作为户主与利辛县西潘楼镇人民政府签订了房屋征迁安置补偿协议书。2020年4月26日，利辛县西潘楼镇人民政府向原告作出〔2020〕65号《关于夏某信访事项的处理意见书》，依据利政办〔2016〕6号文件第二十九条第(一)款“属于挂靠户的不计入安置人口”之规定，认为“你第一次离婚后，户口迁回到你父亲户口簿上系属于挂靠户口，故你和你的配偶及家人均不符合安置条件”，对原告夏某和原告的配偶罗瑞清及家人夏睛、罗某1、罗某2不予安置。本案征收单位是利辛县政府，受委托实施单位是利辛县西潘楼镇人民政府，具体与被征迁户签订协议均是利辛县西潘楼镇人民政府，受托人利辛县西潘楼镇人民政府实施的行政行为，应由委托人即被告利辛县政府承担。原告并非挂靠户口，系失地农民，亦符合安置条件，被告不予安置的行为违法。且利政办〔2016〕6号文件《利辛县城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》第二十九条规定“下列情形之一的人员，不计入安置人口：(三)征收公告下发前已出嫁的”与《中华人民共和国妇女权益保障法》第二条、第二十二条、第三十二条、第三十三条之规定冲突，应对其进行合法性审查。因此，请求：一、依法对利政办〔2016〕6号文件《利辛县城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》进行合法性审查。二、依法确认被告不与原告签订拆迁安置补偿协议的行为违法。三、依法判令被告履行职责与原告签订拆迁安置补偿协议并按照当地同等安置条件对原告予以安置。四、本案诉讼费用由被告承担。

      一审法院认为

　　一审法院经审查认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条的规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。据此，农村集体经济组织成员以户为单位承包土地，相应地涉及农村集体土地征收补偿的，一般以户为单位确定补偿事宜。户内成员在征地补偿中没有独立的法律地位，不是征地补偿安置法律关系的当事人。若户内成员认为征地补偿安置不符合法律规定，应以户为单位对外主张权利。本案中，原告夏某等五人能否享受征收安置，应当依照当地的征收补偿安置方案规定执行。从原告所举证据可知，2016年4月17日原告夏某、夏睛、罗瑞清的父亲夏朝伦作为户主已与利辛县西潘楼镇人民政府签订了房屋征迁安置补偿协议，若原告夏某等五人认为上述安置补偿协议有误，遗漏了原告的补偿安置，原告可循法律规定的途径予以解决。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;……”。由于本案原告夏某等五人不具有适格的诉讼主体资格，其不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院〈关于适用中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第(一)项规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”本案应依法裁定驳回原告的起诉。

　　至于原告要求人民法院判令被告履行职责与其签订拆迁安置补偿协议并按照当地同等安置条件对原告予以安置，以及要求对利政办〔2016〕6号文件进行合法性审查，均属于案件实体审查的范围，由于本案系程序性审查，案件尚未进入实体审理，故不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第(一)项、《最高人民法院〈关于适用中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告夏某等五人的起诉。

　　夏某、夏睛、罗瑞清、罗某1、罗某2上诉称，本案征收单位是被上诉人利辛县政府，受委托实施单位是利辛县西潘楼镇人民政府，受托人利辛县西潘楼镇人民政府实施的行政行为，由委托人即被上诉人利辛县政府承担。利辛县西潘楼镇人民政府受被上诉人利辛县政府委托，按照利政办〔2016〕6号文件《利辛县城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》实施土地及房屋征收，并于2020年4月26日向上诉人作出〔2020〕65《关于夏某信访事项的处理意见书》，内容是:依据利政办〔2016〕6号号文件第二十九条第(一)款“属于挂靠户的不计入安置人口”之规定，认为“你第一次离婚后，户口迁回到你父亲户口簿上系属于挂靠户口，故你和你的配偶及家人均不符合安置条件”。该行政行为对五位上诉人的实体权利产生影响，并非是针对上诉人所在的家庭户。故五位上诉人具有独立的诉讼主体资格，本案应继续实体审理。上诉请求：一、撤销安徽省亳州市中级人民法院于2020年8月3日作出的(2020)皖16行初42号行政裁定书，指令原审法院继续审理本案并依法对利政办〔2016〕6号文件《利辛县城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》进行合法性审查，依法确认被上诉人不与上诉人签订拆迁安置补偿协议的行为违法，依法判令被上诉人履行职责与上诉人签订拆迁安置补偿协议并按照当地同等安置条件对上诉人予以安置。二、本案诉讼费用由被上诉人承担。

　　利辛县政府答辩称，亳州市中级人民法院作出的(2020)皖16行初42号行政裁定完全正确。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。农村集体经济组织成员以户为单位承办土地，相应地涉及农村集体土地征收补偿的，一般以户为单位确定补偿事宜。户内成员在征地补偿中没有独立的法律地位，不是征地补偿安置法律关系的当事人。五上诉人不具有适格的诉讼主体资格。因此原审法院作出裁定驳回夏某等五人的起诉正确。望二审法院驳回上诉，维持原审裁定。

      省高院认为

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。第二十五条第一款、第四十九条规定，行政行为相对人及与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织提起诉讼应当符合法定起诉条件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款、第二款第一项规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。起诉行政机关不作为的，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，但被告应当依职权主动履行法定职责的除外。本案中，夏某等五人已经提供初步证据证明其户籍在利辛县××××刘明庄，与该庄整体搬迁安置补偿行为之间存在利害关系。利辛县西潘楼镇政府依据利辛县政府利政办〔2016〕6号文件《利辛县城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》进行安置补偿工作，在安置补偿工作进行的过程中，一直未对夏某等五人进行安置补偿。因此，夏某等五人提起的行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据的规定，属于人民法院的受案范围。据此，一审裁定驳回夏某等五人起诉确有错误，应当依法对夏某等五人的起诉继续审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，裁定如下：

　　一、撤销亳州市中级人民法院(2020)皖16行初42号行政裁定;

　　二、指令亳州市中级人民法院继续审理。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长　　汪结平

　　审判员　　胡　萍

　　审判员　　安　翔

　　二〇二〇年十一月十八日

　　法官助理王劲

　　书记员刘菊芳

　　附相关法律条文：

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

　　(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;

　　(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

　　原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

　　人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。