(2018)皖行终304号不履行行政协议二审行政判决书

       案由：不履行行政协议

　　案 号：(2018)皖行终304号

　　文书类型：行 政 判 决 书

　　审理法院：安徽省高级人民法院

　　审结日期：2018.6.15
 

　　审理经过

　　陈翠兰诉铜陵市铜官区人民政府(以下简称区政府)不履行行政协议一案，区政府不服安徽省铜陵市中级人民法院(2017)皖07行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院审理查明，陈翠兰与区政府原征收办签订《铜陵市集体土地房屋征收补偿安置协议》一份。协议约定：1、被征收房屋所在地点、面积：铜官山区滨江社区新民村4组25号，房屋建筑面积71.42㎡，其中楼房建筑面积71.42㎡。2、安置地点：汇景新城。本协议中陈翠兰、唐跃保、王莉、唐昊泽等人符合置换安置条件，按人均30㎡的房屋面积实施产权调换共安置120㎡;现安置房为高层，按安置面积无偿增加20%计24㎡。另外，符合增购人员面积不超过15㎡共60㎡(增购价格按1550元/㎡)，该户共安置计204㎡。双方共同约定拟在汇景新城安置点90㎡左右三套。回迁时，安置房面积超出置换面积、无偿增购面积及增购面积以外部分按同年度该地段商品房平均价购买。过渡费等回迁时一并计算。本协议签订后，若有新的政策，该户同等享受。2014年11月20日

　　以上协议签订后，陈翠兰孙女唐梓萌出生。铜陵市妇幼保健医院于2015年12月24日签发出生医学证明，登记唐梓萌出生日期为2015年12月8日。陈翠兰户2016年1月22日向公安机关申报出生人口，公安机关于2016年4月核发的户口本中唐梓萌出生日期登记为2015年12月8日。

　　2016年8月23日，陈翠兰(乙方)与区政府(甲方)签订了补充协议，约定：甲、乙双方于2014年11月20日在新民(集体土地)棚改项目中签订《房屋拆迁补偿安置协议》，根据2016年5月19日区政府筹备组会议纪要精神，会议明确2016年12月31日前出生并办理户籍登记手续的，按新增人口政策给予安置。该户唐梓萌属新增人口于2015年12月8日出生，现基于乙方要求给予孙女唐梓萌安置，经双方补充约定如下：唐梓萌按祖籍户安置。安置地点为汇景新城(高层)，安置面积为30㎡(房屋置换不足面积按800元/㎡缴纳)，无偿增加6㎡，增购15㎡/1550元。

　　2015年1月25日，陈翠兰户选定汇景新城15栋801、802、803室住房。政府回迁户房款结算清单确认该户过渡费5400元(6月×180元/月×5人)。2015年2月14日、2015年11月17日，原征收办发出交房通知单，通知陈翠兰户办理汇景新城15栋801室、802室房屋交接。

      一审法院认为

　　一审法院认为，陈翠兰与原征收办2014年11月20日签订的《铜陵市集体土地房屋征收补偿安置协议》、与区政府2016年8月23日签订的补充协议，属于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人等签订的土地房屋征收补偿行政协议。本案协议系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，协议双方均应依法依约全面履行自己的义务。现陈翠兰起诉区政府不依法履行、未按照约定履行协议，属于人民法院的行政案件受案范围，人民法院对于该类纠纷的处理，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

　　区政府认为陈翠兰主体不适格，唐梓萌作为未成年人，其权利应由其法定代理人主张，陈翠兰无权以自己名义起诉。关于该抗辩意见，一审法院认为，因本案合同均以陈翠兰名义签订，落实唐梓萌安置权利的内容系作为征收补偿安置协议内容的一部分约定在补充协议中。根据合同法的相对性原则，陈翠兰作为行政合同相对人一方，有权就合同约定事项，向区政府主张权利。故区政府该项意见不能成立，陈翠兰具有合法的起诉主体资格。

　　区政府称陈翠兰户蓄意隐瞒了唐梓萌的真实情况，区政府因未了解唐梓萌出生真实情况，做出错误意思表示，构成重大误解，同时协议内容损害国家利益，补充协议属无效或可撤销。同时又称，本案属于现房安置，不存在过渡期，唐梓萌不属于过渡期内新增人口。即使计算过渡期，区政府在2015年2月14日已交房，所以过渡期在该日截止，唐梓萌同样不符合条件。对于以上意见，一审法院认为，1、关于本案合同是否存在无效或可撤销情形?补充协议中唐梓萌的出生日期和区政府筹备组会议纪要内容均表述清晰，与实际情况相符，区政府会议纪要关于给予安置的新增人口资格要求为“2016年12月31日前出生并办理户籍登记手续的”，实际情况亦是唐梓萌在2016年12月31日前出生并办理了户籍登记手续，所以区政府并不存在其所谓的因重大误解以致意思表示错误事项。其主张的2016年1月15日修正的《安徽省人口与计划生育条例》规定问题，首先该条例系2016年1月15日修正，当时唐梓萌尚未出生，并不适用;其次，其22条虽规定了生育证的申领要求，但未规定不申领生育证的法律后果，该规定只能系管理性规定，而非效力性强制性规定，并不能依法否定双方协议的效力;再次，本案协议和政府会议纪要中，并未要求提供生育证明;另，该条例第三条“提倡一对夫妻生育两个子女”，虽然唐梓萌出生条例生效之前，但根据法律适用从旧兼从轻的原则，特别是2015年10月国家已经决定全面实施二孩政策的情况下，唐梓萌的出生理应得到新政策的保护。所以，区政府关于合同效力的抗辩理由，不能成立。2、关于唐梓萌是否在过渡期内出生的问题?双方签订的《铜陵市集体土地房屋征收补偿安置协议》第三条最后一句约定“过渡费等回迁时一并计算”，同时区政府回迁房房款结算清单中亦按5人计算了过渡费5400元(6月×180元/月×5人)，均说明双方约定内容系包括过渡期。区政府在2015年2月14日、11月17日分别发放了汇景新城15栋801室、802室两份交房通知单，并未完成全部交房义务，故区政府关于2015年2月14日过渡期已经截止的抗辩理由不能成立。

　　综上，陈翠兰诉讼请求成立，区政府应根据双方协议约定诚信履行己方义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款(十一)项、第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款、《中华人民共和国合同法》第六条之规定，判决铜陵市铜官区人民政府于判决生效之后继续履行其与陈翠兰于2016年8月23日签订的《补充协议》;案件受理费981元，由铜陵市铜官区人民政府负担。

　　区政府上诉称，1、本案补偿的对象为唐梓萌，其是未成年人，应由唐梓萌的法定代理人代为从主张权利，被上诉人无权以自己的名义提起诉讼;2、《补充协议》属于附条件的合同，要求符合新增人口政策，唐梓萌属于违反计划生育政策的新增人口，故生效条件并未成就，上诉人不应当承担责任。

　　陈翠兰辩称，2014年11月20日区政府对其所有的铜官区新民村四组25号房屋予以征收，双方就征收安置协议所涉及的安置地点、安置面积、人员、费用及奖励、违约责任等作出了约定。2016年8月23日，双方又签订了补充协议约定唐梓萌按新增人口予以安置。双方协议合法有效，现区政府不履行协议属于违约。区政府上诉理由不能成立，请求维持一审判决。

　　一审原告陈翠兰向一审法院提交的证据有：

　　1、陈翠兰身份证复印件。证明其身份信息，系本案适格原告，两份协议书的被征收方都是陈翠兰。

　　2、户口簿复印件。证明被安置家庭人口信息，户主是陈翠兰，包括其儿子、媳妇、孙子和孙女。

　　3、唐梓萌的出生医院证明。证明唐梓萌的出生日期。

　　4、2014年11月20日，陈翠兰与原铜官山区房屋征收管理办公室(以下简称原区征收办)签订的《铜陵市集体土地房屋征收补偿安置协议》。证明征收单位是原区征收办，被征收入是陈翠兰，协议对陈翠兰户四口人进行安置，该协议最后一条为“若有新的政策，该户同等享受”。

　　5、2016年8月23日，陈翠兰与区政府签订的补充协议。证明协议约定唐梓萌是按祖籍户安置。

　　6、2017年7月21日，铜官区信访局对唐跃保提出要求区政府履行协议申请的不予受理告知书。证明陈翠兰要求履行协议，区政府一直不履行。

　　一审被告区政府向一审法院提供证据有：

　　1、2014年11月20日，陈翠兰与原区征收办签订的《铜陵市集体土地房屋征收补偿安置协议》。证明合同双方权利义务明确，与本案诉讼标的无关。

　　2、①回迁房房款结算清单;②15栋801、802、803室分房登记表。证明区政府合同义务已经履行完毕，本案争议系唐梓萌个人权益。

　　3、①2015年1月25日，原区征收办通知陈翠兰户选定汇景新城15栋801、802、803室的选房通知单;②2015年2月14日、11月17日，原区征收办关于陈翠兰户安置的汇景新城15栋801室、802室办理房屋交接的交房通知单。证明陈翠兰户的过渡期为2015年2月14日截止。

　　4、《安徽省人口与计划生育条例》(2016修正版)。证明唐梓萌属违反计划生育政策出生。

　　5、关于“住宅拆迁过渡期间新增人口是否纳入回迁安置对象”的复函【铜府法函(2011)3号】文件。证明市政府有关新增人口的具体规定，唐梓萌不属于新增人口范围。

　　上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。


      安徽省高院认为

　　本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，可以与公民、法人等签订行政协议，协议双方均应依法依约全面履行自己的义务。针对区政府的上诉理由，本院逐一进行评判。

　　1、关于陈翠兰诉讼主体资格问题

　　本案中，合同的双方为区政府和陈翠兰，合同中就唐梓萌的安置作出明确约定，根据合同的相对性原则，陈翠兰有权就合同约定事项，向区政府主张权利。区政府认为唐梓萌作为未成年人，陈翠兰不是其法定代理人，诉讼主体不适格的上诉理由，系混淆了合同的相对性与法定代理的概念，该上诉理由不能成立，本院依法不予支持。

　　2、关于《补充协议》附条件生效问题

　　上诉人向法院提供了《安徽省人口与计划生育条例》(2016修正版)，用以证明唐梓萌属违反计划生育政策出生，作为区政府不履行《补充协议》的依据。本院认为，《安徽省人口与计划生育条例》属于地方性法规，上诉人依此作为拒绝履行行政协议的依据，混淆了地方性法规和政策的关系。现行的计划生育政策允许一对夫妻生育两个子女，根据上诉人与陈翠兰签订《补充协议》约定，唐梓萌按照新增人口政策给予安置，符合现行的计划生育政策，亦不违背《安徽省人口与计划生育条例》的精神。故，上诉人关于《补充协议》附条件不能生效的上诉理由不能成立。

　　综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。铜陵市铜官区人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费981元，由铜陵市铜官区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　　汪结平

　　审判员　　陈　默

　　审判员　　姜　明

　　二〇一八年六月十五日

　　书记员　　刘菊芳

　　附：相关法律条文

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;

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