最高法院案例：不服省级政府作出的征地决定可申请行政复议

【裁判要点】

征地批复作为“省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为”，实践中，相关内容往往已按照土地管理法所规定的征地公告程序公之于众，产生了外化效果。且经过同级复议后形成的复议决定，也是向国务院申请裁决的前提依据之一。同时，国务院法制办作为国务院办事机构，亦已办理大量针对省级政府所作的征地批复复议决定申请裁决的案件。如果征地决定（批复）本身被解释为不可复议，不仅与行政复议法第六条第七项、第十一项有关“认为行政机关违法集资、征收财物……或者违法要求履行其他义务的”“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”等可申请复议情形之规定精神不符，也与实践中绝大多数地方和国务院法制办认可的做法相冲突。

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2018)最高法行再8号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)谭宗立，女，汉族，1971年2月9日出生，住湖北省利川市。

　　委托诉讼代理人杨波，北京本录律师事务所律师。

　　委托诉讼代理人杜柏飞，北京本录律师事务所律师。

　　再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖北省人民政府，住所地湖北省武汉市武昌区洪山路7号。

　　法定代表人王晓东，该省人民政府省长。

　　委托诉讼代理人戢浩飞，湖北省政府法制办公室工作人员。

　　委托诉讼代理人袁博，湖北武珞律师事务所律师。

　　谭宗立因诉湖北省人民政府土地行政复议一案，不服湖北省高级人民法院作出的(2017)鄂行终662号行政裁定，向本院提出再审申请。本院于2017年12月28日作出(2017)最高法行申8624号行政裁定，对本案进行提审，并依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　谭宗立起诉称，其系湖北省利川市都亭街道办事处木栈村村民，在本村有合法承包土地并经营多年。谭宗立通过申请政府信息公开得知被告作出《省人民政府关于利川市2015年度第25批次(增减挂钩)城市建设用地的批复》(鄂政土批〔2015〕2600号)(以下简称2600号批复)征收原告所在村土地。谭宗立认为上述批复侵犯了其合法权益，向湖北省人民政府申请行政复议。湖北省人民政府于2016年11月25日作出〔2016〕217号复议决定，以谭宗立在所涉批次内没有宅基地、承包地，与政府批复行为无利害关系为由驳回其复议申请。该复议决定与事实不符，请求法院撤销鄂政复决〔2016〕217号《驳回行政复议申请决定书》，责令湖北省人民政府依法受理谭宗立提出的行政复议申请。

　　武汉市中级人民法院一审认为：涉案2600号批复是省政府作出的征地决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定，湖北省人民政府作出的征收土地决定以及针对该征收土地决定作出的行政复议决定均为最终裁定，不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一项、第二款的规定，裁定如下：驳回原告谭宗立的起诉。

　　谭宗立不服，提起上诉。

　　湖北省高级人民法院二审认为：谭宗立因不服2600号批复，向湖北省人民政府申请行政复议被驳回后向法院起诉。因2600号批复是湖北省人民政府作出的征地决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项、《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款、最高人民法院(2005)行他字第23条答复的规定，省级人民政府征用土地的决定，属于行政机关作出的最终裁决，不属于行政诉讼受案范围。原审裁定驳回谭宗立的起诉，适用法律正确。谭宗立的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。

　　谭宗立不服，向本院申请再审称:一、原审法院的裁定认为根据省政府征用土地的决定，省政府确认土地等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，属于对《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款之规定的错误理解;二、最高人民法院并未将最高人民法院(2005)行他字第23号答复公布，该答复不具有效力，也就不能作为判决或裁定的依据。且根据上位法优于下位法的原则，在法律效力上最高人民法院针对全国各省高院所作出的答复在效力上低于司法解释，更不能与《中华人民共和国行政复议法》第三十二条的规定冲突。请求：一、撤销湖北省高级人民法院(2017)鄂行终662号行政判裁定;二、撤销湖北省武汉市中级人民法院作出的(2017)鄂01行初13号行政裁定;三、确认湖北省人民政府作出的鄂政复决〔2016〕217号《驳回行政复议申请决定书》违法，并责令其依法受理再审申请人的行政复议申请。

　　本院认为：省级政府所作的征地批复在现实中和法律上通常等同于行政复议法第三十条所规定的“征收土地的决定”。根据行政复议法第十四条关于“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”之规定，征地批复作为“省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为”，实践中，相关内容往往已按照土地管理法所规定的征地公告程序公之于众，产生了外化效果。且经过同级复议后形成的复议决定，也是向国务院申请裁决的前提依据之一。同时，国务院法制办作为国务院办事机构，亦已办理大量针对省级政府所作的征地批复复议决定申请裁决的案件。此外，行政复议法第三十条第二款的规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，也即省级政府根据其作出的征地决定而作出的确认土地所有权或使用权的决定不仅可申请复议，且相关复议决定系不可诉的终局裁决。由此可见，如果征地决定(批复)本身被解释为不可复议，不仅与行政复议法第六条第七项、第十一项有关“认为行政机关违法集资、征收财物……或者违法要求履行其他义务的”“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”等可申请复议情形之规定精神不符，也与实践中绝大多数地方和国务院法制办认可的做法相冲突。需要说明的是，最高人民法院(2005)行他字第23号复函旨在强调，人民法院当时适用行政复议法第三十条第二款规定的一般标准，即省级政府的征地决定及行政复议决定未被纳入行政诉讼受案范围之内。原审法院将有关内容解释为省级政府作出的征地批复是最终裁决，不得申请行政复议，并不加区分的认为针对批复作出的复议决定均不属于人民法院的受案范围，存在一定误解，与行政复议法前述规定精神不符，亦不利于当事人法定的复议请求权的保障，确有不当。

　　综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三款之规定，裁定如下：

　　一、撤销湖北省高级人民法院(2017)鄂行终662号行政裁定;

　　二、撤销湖北省武汉市中级人民法院(2017)鄂01行初13号行政裁定;

　　三、指令湖北省武汉市中级人民法院审理本案。

　　审判长　阎　巍

　　审判员　董保军

　　审判员　张志刚

　　二〇一八年七月二十日

　　法官助理卢琨琨

　　书记员冯琦洺