最高法院案例：行政协议的公益性质本身不能免除行政机关应负有的违约赔偿责任

裁判要点：
在行政协议法律关系中，作为行使行政管理职责的行政机关更应当诚实守信地履行其与公民、法人或者其他组织签订的行政协议，若确因重大政策调整或出于维护公共利益需要而无法继续履行协议的，也应当尽到相应的附随义务，即在合理时间内及时通知协议另一方并说明不能继续履约的理由。此外，也应对因不能继续履约而给协议另一方造成的损失予以补偿或采取补救措施等。对于行政机关无正当理由未依约履行行政协议的，签订协议的另一方请求人民法院判令行政机关承担违约责任，主张赔偿协议按期履行后可获取的经济利益，属于法律规定之内的正当诉求，符合法律关于违约责任承担的相关规定，人民法院应予支持。而且，行政协议的公益性质本身也不能免除行政机关应负有的违约赔偿责任。

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2018)最高法行申154号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)：鄂州市泓元置业发展有限公司，住所地：湖北省葛店经济技术开发区。

　　法定代表人：张保洲，该公司总经理。

　　委托代理人：邱乐耕，湖北今天律师事务所律师。

　　再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：湖北省葛店经济技术开发区管理委员会，住所地：湖北省鄂州市葛店开发区广场西路1号。

　　法定代表人：胡澜，该管理委员会主任。

　　委托代理人：朱超群，湖北思普润律师事务所律师。

　　再审申请人鄂州市泓元置业发展有限公司(以下简称泓元公司)因诉湖北省葛店经济技术开发区管理委员会(以下简称葛店开发区管委会)行政协议一案，不服湖北省高级人民法院(2017)鄂行终854号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员阎巍、审判员张志刚参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　湖北省鄂州市中级人民法院一审查明：2005年5月23日，泓元公司(原鄂州市泓元商贸有限公司)以转让方式获得面积为9.976亩的涉案地块使用权，并于2005年12月9日办理了鄂州国用(2005)第2-86号土地使用权证，该证显示该地块坐落于葛店开发区中心区，面积为6089.5平方米，地类用途为综合，类型为出让，终止日期为2047年1月23日。后葛店开发区管委会(原湖北省葛店高新技术产业开发区管理委员会)(甲方)为完善开发区中心广场公共服务设施，优化投资环境，决定对泓元公司(乙方)在开发区中心广场原9.97亩土地进行调整置换，双方于2007年8月11日签订《土地置换协议书》。协议约定：甲方用14.19亩土地进行置换补偿。新置换的土地由两个部分组成：第一部分是星都酒店后侧7.19亩土地;第二部分是开发区中心广场对面316国道北侧、沿街125米长地段约7亩土地。土地置换事宜，在合同约定条件下，由甲方相关职能部门与乙方另行签订土地使用权出让合同。协议第三条第一款第2项约定，“甲方负责安排相关部门在约定的期限内为乙方办理土地使用权证。其中316北侧7亩用地在2个月内办理征地手续并交付乙方使用，力争在3-5月内完成办证手续。”该协议签订后，葛店开发区管委会对星都酒店后侧7.19亩土地的置换履行完毕;对开发区中心广场对面316国道北侧地块的置换，未予履行。泓元公司仍持有原9.97亩土地的使用权证，其多次要求葛店开发区管委会履行未果，诉至法院。

　　湖北省鄂州市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”葛店开发区管委会在行使建设和管理开发区的基础设施、公共设施的职责过程中，为了完善开发区中心广场公共服务设施，优化投资环境这一公共利益的需要，利用其管理权与泓元公司签订《土地置换协议书》，属于行政协议，该协议不违反法律禁止性规定，合法有效，合同双方应依约全面履行协议内容。葛店开发区管委会未交付开发区中心广场对面316国道北侧地块及办理土地使用权证，违反了合同约定，泓元公司请求葛店开发区管委会继续履行《土地置换协议书》的诉讼请求，予以支持。双方对违约责任未作约定，基于涉案行政协议的公益性，应只赔偿泓元公司的直接损失。直接损失是实际损失和现有财产的直接减少。葛店开发区管委会未履行交付部分土地义务，泓元公司按照其估算土地现价的同期银行利息主张赔偿，不属于直接损失范畴;其主张的人工费用未提供证据证明，故对其赔偿请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决：一、湖北省葛店经济技术开发区管理委员会继续履行《土地置换协议书》第三条第一款第2项之约定，于该判决生效之日起十日内向鄂州市泓元置业发展有限公司交付开发区中心广场对面316国道北侧7亩土地，并在二个月内办理土地使用权证;二、驳回鄂州市泓元置业发展有限公司的其他诉讼请求。

　　泓元公司不服一审判决，向湖北省高级人民法院提起上诉。

　　湖北省高级人民法院二审查明的事实与一审一致。

　　湖北省高级人民法院二审认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。葛店开发区管委会为完善公共服务设施，优化投资环境，与泓元公司签订《土地置换协议书》，属于行政协议，该协议不违反法律禁止性规定，合法有效，合同双方应依约全面履行协议内容。葛店开发区管委会未交付开发区中心广场对面316国道北侧地块及办理土地使用权证，违反了合同约定，泓元公司请求继续履行《土地置换协议书》的诉讼请求，应予支持。一审判决以不属于直接经济损失为由，对泓元公司要求按照其估算土地现价的同期银行利息予以赔偿的诉讼请求予以驳回，并无不当。一审判决以泓元公司主张的人工费用未提供证据证明为由，对其赔偿请求予以驳回，亦无不当。泓元公司的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。关于泓元公司提出的一审判决遗漏诉讼请求，对《土地置换协议书》第四条第一款之约定没有作出判决的上诉理由，因泓元公司在一审起诉时未提出相关诉讼请求，该理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决：驳回上诉，维持原判。

　　泓元公司向本院申请再审称：(一)原判决遗漏诉讼请求。申请人在一审时提出的诉讼请求第一条是要求被申请人“在合理期限内继续全面履行在《土地置换协议书》中的义务”，一审法院遗漏诉讼请求，仅判决被申请人继续履行《土地置换协议书》第三条第一款第二项之约定。申请人在二审提出的上诉请求第一条仍然是要求被申请人“全面履行《土地置换协议书》的土地交付义务，包括履行《土地置换协议书》第三条第一款和第四条第一款”，二审法院却以申请人在一审起诉时未提出相关诉讼请求为由，否定了申请人始终强调的“全面履行”请求;(二)原判决认定的基本事实缺乏证据证明。申请人与被申请人签订的《土地置换协议》是一个纯粹的商业交换协议，一审法院在无证据的情况下确认该协议具有公益性，违背了基本事实，申请人在二审上诉时提交新证据证明被申请人为公益目的置换土地不成立，二审法院视而不见，仅通过书面审理就作出了维持原判决的决定;(三)因被申请人长期不履行《土地置换协议书》给申请人造成的损失，一是合同约定14.19亩基本置换地块实际只履行6.82亩，还有7.37亩拖延十年之久仍未交付，申请人因该项土地迟迟无法建设而遭受巨大损失，二是合同约定给予申请人的第四条第一款之权益在未征得申请人同意的情况下被转给他人，造成申请人很大的利益损失，三是申请人在十年维权过程中付出了极大的人力成本和运营成本，被申请人应当对申请人予以赔偿或补偿。请求：撤销二审行政判决;依法再审，改判被申请人限期全面履行《土地置换协议书》义务，包括履行《土地置换协议书》中的第四条第一款义务;赔偿(或补偿)申请人经济损失共计人民币1037.55万元;本案一、二审及再审诉讼费用由被申请人全部承担。

　　本院经审查认为，根据泓元公司的再审申请理由和请求以及一、二审判决，本案主要的争议焦点为：一是原审判决是否遗漏了当事人诉讼请求;二是再审被申请人是否应当对再审申请人予以赔偿。

　　一、关于原审判决是否遗漏当事人诉讼请求的问题

　　本案中,葛店开发区管委会与泓元公司签订的《土地置换协议书》除了在第三条约定了双方的权利和义务之外，还在第四条第一款约定,葛店开发区管委会同意将开发区中心广场北边临316国道边、泓元公司新置换7亩用地的西侧平行长约60米段用地一并规划给泓元公司，该地块的土地征用、房屋拆迁及安置补偿由泓元公司负责并按市场运作方式进行征用和建设。再审申请人泓元公司认为一、二审判决未就上述第四条第一款约定内容的履行进行判决，属于遗漏诉讼请求。根据再审申请人泓元公司提交的行政起诉状，其诉求第一项为请求依法判决再审被申请人在合理期限内继续全面履行在本案《土地置换协议书》中的义务，此处全面履行的含义是指要求作为协议另一方的再审被申请人履行其在该协议约定中的全部义务,自然也包括该协议中第四条第一款中明确约定了的再审被申请人葛店开发区管委会对于开发区中心广场北边临316国道边、泓元公司新置换7亩用地的西侧平行长约60米段用地的相关规划义务。而且本案一审法院的庭审笔录显示,一审庭审时法庭曾询问过该协议中第四条第一款的相关事宜,但本案一、二审判决均只是对案涉协议第三条第一款第二项的约定义务进行了判决,没有对案涉协议第四条第一款中的约定义务进行判决,属于遗漏当事人诉讼请求的情形。

　　二、关于再审被申请人是否应当对再审申请人予以赔偿的问题

　　行政协议在本质上也是一种交换关系，签订协议的双方均须按照协议约定内容履行各自的义务，享有各自的权利。本案中，在再审申请人泓元公司已履行案涉协议约定义务的情况下，再审被申请人对协议约定的7亩土地逾期十年多未交付给再审申请人，也未按照协议约定履行相关规划义务，已构成严重的违约行为。再审申请人因再审被申请人违约行为丧失了案涉协议中已约定的部分交换利益，无法顺利实现签订协议的目的,其由于长期无法使用置换土地迟迟不能开展建设活动而遭受的经济损失是客观存在的。在此情况下，要求赔偿因再审被申请人违约造成的经济损失是再审申请人的正当权利。

　　在行政协议法律关系中，作为行使行政管理职责的行政机关更应当诚实守信地履行其与公民、法人或者其他组织签订的行政协议，若确因重大政策调整或出于维护公共利益需要而无法继续履行协议的，也应当尽到相应的附随义务，即在合理时间内及时通知协议另一方并说明不能继续履约的理由。此外，也应对因不能继续履约而给协议另一方造成的损失予以补偿或采取补救措施等。本案中，再审被申请人逾期多年未履行案涉协议中约定的义务，也未能说明其不履约有何正当理由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款关于“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”之规定，一、二审法院判决再审被申请人继续履行案涉的《土地置换协议书》第三条第一款第二项之约定符合法律规定。对于再审申请人提出的要求赔偿其因置入土地无法建设导致的经济损失之主张，实际上是要求对其应享有的合同按期履行后可获取的经济利益的赔偿。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十二条关于“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。”以及第一百一十三条第一款关于“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”之规定，尽管一、二审法院已经判决再审被申请人继续履行案涉协议约定的义务，但毕竟再审被申请人逾期十年多未将置换土地交付给再审申请人使用，即便本案二审判决后再审被申请人将置换土地交付给再审申请人，也仅仅是履行了协议约定的义务，并不能弥补再审申请人在这十年多因无法使用该置换土地而失去的经济利益，因此，再审申请人的赔偿请求也属法律规定范围之内的正当诉求，应予支持。一、二审法院以基于涉案行政协议的公益性，只赔偿再审申请人直接损失，认定再审申请人所提损失不属于直接损失为由，驳回其赔偿请求，属于认定有误，行政协议的公益性质本身并不能免除行政机关应负有的违约赔偿责任。

　　综上，泓元公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

　　一、本案指令湖北省高级人民法院再审;

　　二、再审期间，中止原判决的执行。

　　审判长　仝　蕾

　　审判员　阎　巍

　　审判员　张志刚

　　二〇一八年十月三十一日

　　法官助理徐小玉

　　书记员郭凯