行政协议与民事合同的区别

　　入库编号

　　2023-12-3-018-003

　　某公司诉广东省茂名市茂南区人民政府行政协议案

　　——行政协议与民事合同的区别

　　关键词

　　行政

　　行政协议

　　民事合同

　　行政优益权

　　基本案情

　　法院经审理查明：2017年12月20日，广东省茂名市茂南区政府下属的综合政务服务管理办公室与某公司签订《关于解除投资合同的协议》。该协议约定：“一、甲、乙双方同意，自本协议签订之日起，解除2008年3月17日签订的投资协议。二、具体的解除条件，按甲方出具的《承诺书》项下的条款，投资协议解除后，关于乙方的经济损失赔偿事宜，双方另行协商，如协商不成，乙方可向项目所在地的人民法院起诉。三、本协议自甲、乙双方签字之日起生效。本协议一式四份，甲、乙双方各执两份，均具同等法律效力”。某公司提起行政诉讼，请求判令茂南区人民政府继续履行投资协议并承担违约赔偿责任。

　　广东省茂名市中级人民法院于2018年12月7日作出(2018)粤09行初40号行政判决：驳回某公司的诉讼请求。

　　一审宣判后，某公司不服，提起上诉，广东省高级人民法院于2019年10月22日作出(2019)粤行终804号行政判决：驳回上诉，维持一审裁定。

　　二审宣判后，某公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2020年9月16日作出(2020)最高法行再360号行政裁定，1.撤销广东省高级人民法院(2019)粤行终804号行政判决;2.撤销广东省茂名市中级人民法院(2018)粤09行初40号行政判决;3.本案发回广东省茂名市中级人民法院重审。

　　再审宣判后，广东省茂名市中级人民法院于2022年12月27日作出(2021)粤09行初54号行政调解书，以调解方式结案。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：

　　一、关于案涉《投资协议》《补充协议书》及《解除协议》的性质问题。

　　《行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，案涉《投资协议》《补充协议书》是茂南区政府及其委托的下属机构为实现行政管理和公共服务目标而签订的具有招商引资协议性质的系列协议。协议的如约履行，将相应提高茂南区经济生产总量，提高茂南区政府财税收入。协议约定了包括项目立项、土地征收拆迁、规划管理、招拍挂程序和土地出让、政府配套政策与资金支持、企业投资规模和纳税要求、相关配套证照办理以及相关优惠政策落实等一揽子事项。上述系列协议虽有部分条款具有民事权利义务性质，但总体上是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商引资协议;协议约定的权利义务，并非茂南区政府及其下属机构以机关法人身份而具有的民法上的权利义务，而系其履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务，因此案涉系列协议具有明显的行政协议属性，签订的《解除协议》也当然具有行政协议属性。合同当事人与一、二审法院对案涉《解除协议》的行政协议属性均予以认可，因此，合同当事人在履行《解除协议》过程中发生的纠纷，也宜纳入行政诉讼受案范围。

　　二、关于《解除协议》约定的解决赔偿的诉讼类型问题。

　　《解除协议》第二条明确约定“投资协议解除后，关于乙方的经济损失赔偿事宜，双方另行协商，如协商不成，乙方可向项目所在地的人民法院起诉”。自2017年签订《解除协议》后，双方虽曾就经济损失赔偿进行协商，但终因差距太大而未能达成一致。因此，某公司在经过合理的协商期限后，选择通过诉讼方式请求人民法院确定赔偿范围及赔偿金额，是依法行使《中华人民共和国合同法》规定的权利，也是《解除协议》约定的诉讼权利。此种基于《合同法》和合同约定形成的行政机关违约责任以至赔偿责任，与行政机关因行政行为违法而产生的国家赔偿责任并不完全相同。一审法院认为因不存在被确认违法或无效的行政行为，认定某公司提出行政赔偿请求缺乏依据，属于错误理解行政协议案件中违约赔偿责任与行政行为违法案件中违法赔偿责任。二审法院认为案涉经济损失赔偿纠纷应循民事诉讼途径解决，更是与其认定案涉协议系行政协议的裁判结论自相矛盾。与民事诉讼程序相比，行政诉讼程序更有利于一次性解决案涉系列协议所引发的纠纷。

　　本案中，根据《补充协议书》的约定，茂南区政府不能解决征地、“三通一平”、交付土地等义务，应在30天内退还某公司所有征地预付款项并计付利息，以及其已支付的费用损失。《解除协议》亦约定“投资协议解除后，关于乙方的经济损失赔偿事宜，双方另行协商，如协商不成乙方可向项目所在地的人民法院起诉。”《解除协议》签订后，虽然茂南区政府已于2017年12月29日将某公司先前垫付的投资本金56129600元全额返还，但并不足以弥补对某公司造成的损失。由于系列协议履行不能对某公司造成的损失客观存在，茂南区政府对投资本金利息与已支付的费用等损失亦予以认可，因此在双方无法在合理期限内就赔偿问题协商一致的情况下，某公司有权依据《解除协议》的约定和《合同法》等规定，诉请违约方承担包括投资本金利息与已支付费用损失等在内的违约赔偿责任。一、二审法院应当根据《合同法》和系列协议约定并结合某公司的诉讼请求，依法确定某公司在缔约、履约过程中发生的费用损失、为履行合同而产生的各项费用、已付金钱的利息损失以及其他合法损失等;同时参照《行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条、《合同法》第九十七条、第一百零七条、第一百零九条、第一百一十条等规定，根据双方过错确定具体的责任分担，以保障行政协议相对人的合法权益，而不应要求某公司另行通过民事诉讼程序解决行政协议纠纷。

　　裁判要旨

　　行政机关为实现行政管理和公共服务目标而签订的具有招商引资协议性质的协议，虽有部分条款具有民事权利义务性质，但总体上是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商引资协议;协议约定的权利义务，并非行政机关民法上的权利义务，而系其履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务，因此具有明显的行政协议属性。基于合同约定形成的行政机关违约责任以至赔偿责任，与行政机关因行政行为违法而产生的国家赔偿责任并不完全相同，不以行政机关作出的行政行为被撤销或者确认违法为前提条件。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第1款第11项

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条

　　一审：广东省茂名市中级人民法院(2018)粤09行初40号行政判决(2018年12月7日)

　　二审：广东省高级人民法院(2019)粤行终804号行政判决(2019年10月22日)

　　再审：最高人民法院(2020)最高法行再360号行政裁定(2020年9月16日)