无权处分的行政协议无效

　　入库编号

　　2023-12-3-018-002

　　济南某建筑安装工程有限责任公司诉济南市历城区人民政府、济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会行政协议案

　　——无权处分的行政协议无效

　　关键词

　　行政

　　行政协议

　　无权处分

　　调查核实职责

　　可撤销

　　无效

　　基本案情

　　济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会在该村拥有国有出让土地一宗，并办理了国有土地使用权证书。1996年，济南某建筑安装工程有限责任公司租赁上述土地后建设生产和办公用房，开展生产经营活动。2000年，中国某方车辆公司山东分公司与济南某建筑安装工程有限责任公司签订《房屋租赁合同》，承租上述土地上房屋及院落，租期二十年，其中，济南某建筑安装工程有限责任公司所建的部分房屋予以保留，部分房屋在补偿后可以拆除，租期内中国某方车辆公司山东分公司可以根据需要自行建造地上建筑物;合同期满地上建筑物无偿归济南某建筑安装工程有限责任公司所有;在租赁期内，如国家征用占用，国家支付的补偿费应由双方各自投资建设拥有的不动产的价值分别享受。2003年8月，济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会出具《房产证明》，载明济南某建筑安装工程有限责任公司租用本村建设用地4.5市亩，建筑物是该公司自己所建。

　　2018年2月，济南市土地储备中心(甲方)与济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会(乙方)与华山建设指挥部(丙方)签订《国有土地使用权收回合同》，合同载明：甲方收回乙方案涉国有土地使用权，对土地及其地上建(构)筑物按照评估价格进行补偿，其中建构筑物按照1号报告评估确定的价格补偿。同日，华山建设指挥部(甲方)与济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会(乙方)签订《国有土地附着物补充合同》(以下简称《补充合同》)，载明：由于2号评估报告中的地上建构筑物未在主合同中体现，经协商同意，甲乙双方签订此补充合同，甲方同意按照2号评估报告的价格给付乙方。

　　2020年，中国某方车辆公司山东分公司以济南某建筑安装工程有限责任公司为被告、以济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会为第三人向法院提起民事诉讼，请求确认案涉国有土地使用权对应权益的50%及全部地上附着物对应的所有权益归中国某方车辆公司山东分公司所有。2020年5月，上述三方签订《和解协议书》，对《国有土地使用权收回合同》中载明的土地补偿费和地上附着物补偿费达成了和解协议。后中国某方车辆公司山东分公司撤回起诉。但该民事诉讼未涉及《补充合同》中2号评估报告中的地上建构筑物的处理问题。济南某建筑安装工程有限责任公司不服《补充合同》，提起诉讼，请求撤销该合同。

　　济南铁路运输法院于2022年10月17日作出(2022)鲁7101行初328号行政判决：一、驳回济南某建筑安装工程有限责任公司对济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会的起诉;二、确认《国有土地附着物补充合同》中涉及地上建(构)筑物的内容无效;三、驳回济南某建筑安装工程有限责任公司其他诉讼请求。宣判后，济南市历城区人民政府提出上诉。济南铁路运输中级法院于2022年12月29日作出(2022)鲁71行终447号行政判决，驳回上诉，维持原判。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”行政机关作为行政协议的发起方、监督方，对协议的订立、履行起主导作用，其本身亦负有严格依法行政的责任。当时有效的《济南市国有土地收购储备办法》第七条规定：“土地收购一般按照下列程序进行：……(三)对拟收购的土地及其地上建(构)筑物的权属、权利等有关情况进行调查和审核;”第十条规定：“土地收购应当签订合同。土地收购合同应当包括以下内容：(一)被收购土地使用权人名称、地址、法定代表人，土地位置、四至范围、等级、面积、用途，地上建(构)筑物状况及房地产权属情况;”本案中，济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会明知其只享有案涉土地使用权，不享有地上物所有权，却对该地上物进行无权处分。济南市历城区人民政府在对案涉国有土地进行收储时，未按照当时有效的相关法规的规定，对案涉地上物权属、权利等有关情况进行调查核实，即与济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会签订协议，一方面，违反了依法行政原则和诚实信用原则;另一方面，严重损害了实际权利人的合法权益，属于重大且明显违法的情形，应当被确认无效。

　　裁判要旨

　　行政协议兼具“行政性”与“协议性”。对于无权处分的民事合同，民事法律规范中不否认其效力。对于无权处分的行政协议的效力，行政法律法规中并无明确规定，但不能直接适用民事法律规范认定其有效，因为民事合同中无权处分规定的目的是为保护善意第三人，但行政协议是侧重保护行政相对人的利益。相反，应根据行政协议“行政性”的属性来判断。行政协议的“行政性”要求行政机关必须“依法”行政，如需履行在协议签订前对权利主体和合同标的进行调查核实等职责，以确保所签协议符合客观实际和法律法规的规定。行政机关未严格依法行政履行调查核实职责，导致无权处分协议出现的，此时若认定协议有效，则实际权利人无法通过第三人撤销之诉或确认无效之诉，纠正错误，对其而言显失公平，故此时应对协议效力进行否定性评价。对于无权处分的行政协议到底是可撤销还是无效，并不局限于当事人诉求，虑及可撤销的行政行为存在起诉期限的限制，为了最大限度的保护实际权利人的合法权益，应以确认无效为宜。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第75条

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第94条

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第12条

　　一审：济南铁路运输法院(2022)鲁7101行初328号行政判决(2022年10月17日)

　　二审：济南铁路运输中级法院(2022)鲁71行终447号行政判决(2022年12月29日)