最高人民法院行政协议典型案例裁判观点汇编（2016-2020） 之三

　　21.不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则的以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守

　　【裁判要点】

　　在审理行政协议案件时，要促进法治政府和政务诚信建设，认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对政府没有合理理由违反承诺甚至违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求，这就是信赖利益保护原则的价值所在。但是，行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益。在国有土地上房屋征收过程中，征收补偿的款项均来源于公共财政，对征收补偿款不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。行政机关在组织实施征收与补偿工作时，必须遵守《征补条例》等法律、法规的规定，符合征收决定及房屋征收补偿安置方案的要求，对被征收人给予公平补偿。行政机关违反《征补条例》等法律、法规，超出征收决定的范围或者房屋征收补偿安置方案确定的补偿标准，作出的相关承诺、签订的补偿协议或者作出的补偿决定，人民法院应当作出否定的评价，不予支持。不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则的以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，行政机关可以依法补偿财产损失。

　　——株洲市超宇实业有限责任公司诉湖南省株洲市人民政府、湖南省人民政府，湖南省株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定及行政复议案 案号：(2019)最高法行再4号
 

　　22.对合同条款的理解有争议的，应按合同使用的词句、合同的有关条款、合同目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思

　　【裁判要点】

　　根据《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款的规定，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。具体到本案，案涉协议中约定的“暂留”似有暂时留下之义，但综合案涉征迁项目依据的《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》(以下简称案涉方案)以及当地征迁工作实际情况，尚兴平关于退还47040元房屋补偿款的主张不能成立。案涉方案“四(三)1、安置原则”处载明：(1)以产权调换或货币补偿的方式进行安置。被拆迁户选择货币补偿的不再进行产权调换，选择产权调换的不再进行货币补偿。(2)以产权调换的，必须持有巩义市政府颁发的宅基证，统一以建筑面积96平方米的2.5倍标准置换。据此，被征迁户选择产权调换的，可予置换安置房240平方米(96平方米的2.5倍)，其用于产权调换的96平方米被征迁房屋不再进行货币补偿。被征迁户选择货币补偿的亦不再进行产权调换。本案中，尚兴平已经选定两套安置房，因此，其再主张返还47040元没有依据。此外，案涉方案“四……(三)……5、”中规定，(宅基地)已批未建的，被安置户应依照巩义市征拆补偿标准缴纳47040元(490/平方米*96平方米)安置房款。该规定亦可印证47040元系96平方米房屋补偿款的事实。综上，二审法院认定事实存在错误，判决巩义市政府退还尚兴平47040元房屋补偿款的依据不足。

　　——尚某平诉河南省巩义市人民政府履行补偿安置协议案 案号：(2020)最高法行申477号
 

　　23.信赖利益所产生的赔偿，应当以行政相对人基于合理信赖而实际履行了协议为前提

　　【裁判要点】

　　一般而言，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。经查，涉案协议在“搬迁期限”中约定：“乙方(辛岭橡塑五金厂)必须在安置用地落实后一年内将房屋搬迁腾空”。即协议并未要求再审申请人立即停工、限期交房，而是明确约定在落实安置用地后再行搬迁腾空。在安置用地落实前，被诉行政协议的履行并不会对再审申请人的权益产生实际影响。因此，再审申请人所主张的停产停业损失与协议无效之间并无因果关系。因被申请人宁海县政府及跃龙街道办并未实际占有、使用涉案土地，亦未拆除涉案厂房及设备设施，再审申请人主张设备设施贬损，不能成立。再审申请人所主张的厂房贬值，实是因规划实施而导致周边交通、地理环境变化所产生的影响，亦不属于协议无效所造成的损失范畴。信赖利益所产生的赔偿，应当以行政相对人基于合理信赖而实际履行了协议为前提。根据涉案协议关于“厂房搬迁腾空”的明确约定，再审申请人主张其损失系基于合理信赖，理由亦不能成立。

　　——宁海县辛岭橡塑五金厂诉浙江省宁海县人民政府、浙江省宁海县人民政府跃龙街道办事处拆迁行政协议案 案号：(2020)最高法行申1095号
 

　　24.针对铁锋区政府在本案一审诉讼过程中单方撤销涉案协议的行为，人民法院应当在本案中就区政府的撤销行为一并进行合法性审查

　　【裁判要点】

　　本案争议焦点是一、二审法院判决驳回任文彬的诉讼请求是否正确。行政协议案件中的法律关系较为复杂。人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。一审、二审法院未审查铁峰区政府撤销涉案协议行为的合法性，迳以涉案协议已被撤销，任文彬所诉继续履行涉案协议的前提条件及事实依据已不存在为由，驳回任文彬的诉讼请求，裁判结果确有不当，应予纠正。

　　——任某彬诉黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区人民政府履行房屋安置补偿协议案 案号：(2020)最高法行申2796号
 

　　25.《协议》双方的意思自治不能违反法律和行政法规规定，亦不能以契约自由为借口通过协议程序取代法律规定的竞争性招拍挂程序

　　【裁判要点】

　　无论是行政协议还是民事合同，缔约双方的主体资格都是关涉合约法律效力的基础性条件。不同于一般民事合同中的权利主体可以通过事前委托或者事后追认程序赋予无权处分人签订的合同效力，签订行政协议中行政主体一般须具有法律、法规、规章等赋予的行政职权。与民事合同中无权处分合同的效力认定相比，无行政职权、无签约主体资格的行政主体签订的行政协议的效力认定，在适用《合同法》第五十一条等有关无处分权人订立的合同的效力转换条件应更为严格。无法律、法规、规章授权的行政主体签订的行政协议，将可能因合同归于无效而无法得到履行。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，2006年《协议》签订时，涉案土地仍属于未被征收、禁止出让的集体土地;2010年涉案土地被批准征收后，有权签订出让合同的出让主体只能是清远市国土资源局。横荷街道办事处与清城区政府均不具备签订国有建设用地使用权出让合同的签约主体资格和行政职权。因此，《协议》对国有土地使用权出让的约定应视为自始不能且违反土地管理法强制性规定，应属无效。同时，《协议》未经竞争性程序出让商住用地，亦明显违反法律规定，损害公平竞争权人利益与社会公共利益。总之，《协议》虽然系双方真实意思表示，但由于横荷街道办事处并不具备签订国有土地使用权出让合同的主体资格和行政职权，双方的意思自治不能违反法律和行政法规规定，亦不能以契约自由为借口通过协议程序取代法律规定的竞争性招拍挂程序。

　　一般认为，合同无效情形下产生的赔偿责任系缔约过失责任，合同有效情况下的赔偿责任系违约责任;合同无效的赔偿责任范围主要是信赖利益损失，违约责任范围则包括履行利益损失。信赖利益损失主要指过错方赔偿对方因合同无效(不成立或被撤销)而遭受的损失，即过错方赔偿对方因信赖合同有效成立而实际遭受的损失，包括缔约过程中发生的费用损失、为履行合同而增加的场地设施设备价值减损损失、为履行合同而发生的其他费用损失等。赔偿信赖利益损失的目的，在于使无过错方利益能够恢复至合同签订之前的状态：即如果不是为了签订和履行合同，无过错方本不会发生上述费用;而如果合同有效，无过错方发生的上述费用将从合同履行的利益中得以补偿。但是，信赖利益损失的赔偿依法不应包括若合同有效而可能获得的预期履行利益损失;只有在合同有效且违约方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定、给守约方造成损失的情况下，守约方才可以主张履行利益，以及主张合同履行后可以期待获得的利益，且履行利益不得超过违约方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。

　　——清远盛兴投资有限公司诉广东省清远市清城区人民政府行政协议案 案号：(2020)最高法行申3832号
 

　　26.魏都区政府未交付安置房，系因安置房不符合协议约定标准，不具备交付条件，故应当依法判决其采取补救措施或者赔偿损失

　　【裁判要点】

　　《拆迁补偿及安置房屋置换协议》不违反法律、行政法规的强制性规定，对安置房交付时间、交付标准均有明确约定，魏都区政府应当依约严格履行。魏都区政府未交付安置房，二审中亦自认裴山庙小区安置房不符合协议约定的标准，不具备交付条件，故应当依法判决其采取补救措施或者赔偿损失。二审以客观上合同标的物给付不能为由，判决驳回高源力的诉讼请求，适用法律错误，依法应予纠正。

　　——高某力诉河南省许昌市魏都区人民政府、河南省许昌市魏都区房屋征收管理中心履行行政协议案 案号：(2020)最高法行申4354号
 

　　27.行政机关依照《行政诉讼法》第七十八条第一款承担的赔偿责任不同于行政机关依照《国家赔偿法》承担的赔偿责任

　　【裁判要点】

　　二审法院此种类似于履责之诉的判决方式还构成适用法律错误。行政机关依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款承担的赔偿责任不同于行政机关依照《中华人民共和国国家赔偿法》承担的赔偿责任。在《中华人民共和国国家赔偿法》上，责任产生于对职责的违反，即赔偿因违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定借鉴自《中华人民共和国合同法》第一百零七条关于违约责任的规定，行政机关依照该条款承担的法律责任类似于违约责任，即责任产生于对义务的违反。对于行政机关未依约履行协议约定义务的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，应结合原告的诉讼请求，依职权判决承担赔偿责任及承担赔偿责任的具体方式，二审法院判决库尔勒市政府作出赔偿决定欠妥。

　　——库尔勒塔里木饭店有限责任公司诉新疆维吾尔自治区库尔勒市人民政府行政协议案 案号：(2020)最高法行申8282号
 

　　28.在法律规定非常明确的情况下，镇政府与九州公司签订《征地拆迁补偿合同》及相关补偿约定明显缺乏依据，构成无效行政行为

　　【裁判要点】

　　本案的核心问题是金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》是否具有依据。

　　(一)关于案涉国有土地使用权的收回。案涉土地为国有土地，案涉房屋为国有土地上的房屋。对于国有土地使用权的收回，法律规定了两种程序：一是，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定的国有土地使用权的收回程序，即“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”二是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定的征收国有土地上房屋同时收回国有土地使用权程序，即“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”从本案现有证据看，对于案涉国有土地使用权的收回，利通区政府、金银滩镇政府并未依法选择其中一种途径。《征地拆迁补偿合同》载明利通区政府作出的2号通告系签订依据之一。利通区政府、金银滩镇政府亦是将该通告作为证明签订《征地拆迁补偿合同》合法有效的证据之一予以提交。但该通告载明利通区政府系“决定征收金银滩镇四支渠村、团庄村、沟台村、杨马湖村部分集体土地，用于金银滩镇美丽小城镇项目建设。”案涉土地系国有土地，并非集体土地，不涉及集体土地征收，在拆迁范围部分将“松原市九州大地商务代理有限公司土地及地上附着物”列入显然文不对题。且本案没有证据证明利通区政府、金银滩镇政府系依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，完成“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”的行政审批程序后收回案涉国有土地的使用权，从而就“适当补偿”问题签订《征地拆迁补偿合同》。利通区政府在本案一、二审诉讼及金银滩镇政府在本案二审诉讼中主张系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定决定对国有土地上的房屋进行征收，亦是缺乏证据支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人可以签订补偿协议。但依照该条例第十三条第一款等条款的规定，签订补偿协议的基本前提是市、县级人民政府已作出国有土地上房屋征收决定。但本案显然并不具备这一基本前提。

　　(二)关于案涉国有土地使用权及房屋的补偿。当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定：“依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”;第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《征地拆迁补偿合同》第二条虽约定了“被征土地及房屋拆迁补偿”，但本案并无证据证明对案涉国有土地使用权及房屋的补偿系遵循《中华人民共和国土地管理法》第五十八条或《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条等条款的规定进行，相关约定显然缺乏依据。因此，在法律规定非常明确的情况下，金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》及相关补偿约定明显缺乏依据，构成无效行政行为。

　　——吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司诉宁夏回族自治区吴忠市利通区人民政府、宁夏回族自治区吴忠市××××镇人民政府行政协议案 案号：(2020)最高法行申8309号
 

　　29.一、二审法院将土地出让金未全部缴纳的责任归责于天成公司，认为市政府不履行合同的行为系行使先履行抗辩权，理据并不充分

　　【裁判要点】

　　本案的争议焦点为：(一)案涉《投资合同》《补充协议》是否有效;(二)都匀市人民政府能否行使先履行抗辩权;(三)天成公司要求都匀市人民政府交付253号土地使用证的诉讼请求能否成立。

　　(一)案涉《投资合同》《补充协议》是否有效。双方一直在实际履行合同(协议)的相关约定，案涉《投资合同》《补充协议》对双方当事人仍然具有约束力。根据合同(协议)约定，天成公司有缴纳土地出让金的义务，都匀市人民政府则负有为其办理土地使用权证和地上附着物产权转移证明的义务。

　　(二)都匀市人民政府能否行使先履行抗辩权。上述事实可以证明天成公司在约定的缴款期间具备缴纳全部120万元土地出让金的能力，在没有其他证据证明其虽然有能力缴款但故意拖欠土地出让金的情况下，一审、二审法院将土地出让金未全部缴纳的责任归责于天成公司，认为都匀市人民政府不履行合同(协议)的行为系行使先履行抗辩权，理据并不充分。

　　(三)天成公司要求都匀市人民政府交付253号土地使用证的诉讼请求能否成立。都匀市人民政府的此项主张成立，该违法行为造成的不利后果，包括其无法向天成公司交付土地使用证的违约责任，亦应由都匀市人民政府自行承担。再审法院应当在查清相关事实的基础上，依法作出裁判;如涉及违法犯罪行为，应及时将案件线索移交有关机关进行处理。

　　——贵州天成循环经济科技有限公司诉都匀市人民政府、都匀市自然资源局、都匀经济开发区管理委员会等行政协议案 案号：(2020)最高法行申10909号
 

　　30.新的土地管理法已认可先行签定征收补偿协议，再行报请征收土地，故在政府的征地批复作出后进行的协议收购，更不宜认定所签协议无效

　　【裁判要点】

　　对行政协议效力的审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行综合衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。本案中，根据一、二审查明的事实，案涉协议系申请人与浙江省杭州市钱江新城建设指挥部、四季青街道办在平等、自愿基础上签订，之后申请人领取了协议约定的款项，将房屋腾空并移交。基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，不宜轻易否定已实际履行的案涉协议的效力。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”涉案协议并不符合上述协议无效的情形。再次，申请人所提涉案协议应当按照征收程序进行的问题，鉴于新的土地管理法已经认可先行签定征收补偿协议，再行报请征收土地，故本案在省级人民政府的征地批复作出后进行的协议收购，更不宜认定所签定的协议无效。最后，从安置协议书的内容看，补偿标准合理，已经充分保障了申请人的合法权益，未发现明显违法、无效之处，申请人并无实际诉的利益。

　　——朱某根诉浙江省杭州市江干区人民政府、江干区人民政府四季青街道办事处房屋行政协议案 案号：(2020)最高法行申11241号
 

　　31.安置房建设一直在加紧完善各项手续，不存在合同目的无法实现的情况，原审法院未查明安置房建设等相关事实，应进一步查明

　　【裁判要点】

　　1.行政协议作为一种特殊的协议类型，对其审查不仅包括是否具有行政职权、是否具有法律依据以及是否程序合法等方面，也应遵从民事法律的相关规定。《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。”但从本案已查明的事实来看，被诉行政协议并不存在上述规定的六种情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销的，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”该条规定与《合同法》第五十四条规定、《中华人民共和国民法总则》第一百四十七、一百四十八、一百四十九、一百五十一条规定相吻合，即必须存在胁迫、欺诈、重大误解或显失公平等情形。本案被诉行政协议系双方当事人在协商一致的基础上自愿签订，并无证据证明存在上述应予撤销的情形。

　　2.中原区人民政府已经履行了除房屋回迁安置以外的全部义务，还履行了协议约定的多项补偿权益，宋会春也已足额获得了协议约定的除了安置面积之外的其他补偿权益。安置房建设一直在加紧完善各项手续，不存在合同目的无法实现的情况。原审法院未查明安置房建设等相关事实，应进一步查明。行政机关存在未及时交付安置房的情形，但原审法院根据《合同法》第九十四条第四项的规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”，判决解除合同，适用法律错误。

　　——郑州市中原区人民政府与宋某春行政协议纠纷案 案号：(2020)最高法行申15143号
 

　　32.人民法院对案涉协议是否履行的判断，直接影响到市政府与华润公司之间行政协议的履行，华润公司属于必须参加诉讼的当事人

　　【裁判要点】

　　本案争议焦点为以下三点：华润公司是否可以就生效判决申请再审、原审是否遗漏必要共同诉讼当事人以及昆仑公司请求继续履行案涉协议的主张是否成立。

　　关于华润公司是否可以向本院申请再审的问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十条第三款规定，行政诉讼法第二十九条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照行政诉讼法第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。

　　本案系昆仑公司提起的请求履行案涉协议的诉讼，但行政协议争议并不仅仅局限于协议相对人之间。虽然行政协议具有相对性，但其订立、履行等过程可能会影响甚至处分第三方的权益。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条的规定，与行政协议有利害关系、认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织，可以就行政协议提起诉讼。

　　关于原审是否遗漏了当事人的问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十条第二款规定，与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。

　　关于昆仑公司请求继续履行案涉协议的主张是否成立的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款的规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

　　——山西省大同市新荣区人民政府、大同市新荣区住建局与大同市新荣区昆仑燃气有限公司履行行政协议纠纷案 案号：(2020)最高法行再30号
 

　　33.对于涉及的国家利益，法院应当进行审慎的审查，必要时应主动责令当事人补充提交证据，行政机关及行政相对人亦应积极履行举证责任

　　【裁判要点】

　　案涉审计报告系岳阳市政府要求所属的职能部门作出，其未提出反对意见，在本案一、二审审理时亦未积极举证，其对于未能在举证期限内提供证据，应当承担举证不能的责任。同时应当指出，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条第二款规定，对于涉及国家利益、公共利益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。案件虽由岳阳市政府给付补偿款项，但是其给付的款项并非政府作为民事主体可以处分的收益，而是国家公共财产，是社会全体成员共同享有的利益，对于涉及的国家利益，法院应当进行审慎的审查，必要时应主动责令当事人补充提交证据，行政机关及行政相对人亦应积极履行举证责任，配合人民法院审查、核实案件事实细节。现再审阶段通过生效的执行裁定等证据材料核查，证明本案据以确认损失数额的审计报告存在事实查明不清的情形。

　　——岳阳瑞和房地产开发有限公司诉湖南省岳阳市人民政府解除行政协议案 案号：(2020)最高法行再111号
 

　　34.守约方系为特定地块的房产开发而特别设立的公司，且设立后未从事其他业务，该公司运营成本可被认定为合同解除所造成的直接损失

　　【裁判要点】

　　本院认为：本案的争议焦点为盖州市政府承担违约责任的具体范围。

　　关于应否赔偿规划设计费、动迁服务费、赈灾款问题。一是规划设计费问题。祥合房地产主张规划设计费20万元系为案涉地块取得规划设计许可证和规划设计文件而缴纳。规划设计费系祥合房地产为履行《开发建设合同》而支出的必要费用，属于直接损失。二是动迁服务费问题。祥合房地产主张动迁服务费为437700元。盖州市政府作为甲方与祥合房地产作为乙方签订的《开发建设合同》约定“3.乙方承担全部动迁费用”。现因盖州市政府未依约履行导致《开发建设合同》解除，祥合房地产为履行《开发建设合同》支付的动迁费用属于直接损失。三是赈灾款问题。祥合房地产主张因盖州市发生洪涝灾害，盖州市政府动员所有企业捐款，其捐款20万元。现案涉开发建设项目因盖州市政府违约而未实施，盖州市政府应当返还赈灾款。赈灾款与《开发建设合同》无直接关联性。原审法院应进一步查明相关事实，依法确定祥合房地产的损失数额。

　　关于应否赔偿人员、办公、差旅费、房租、税金、审计等损失问题。上述损失属于公司日常运营成本。一般情况下，公司的日常运营成本不应被认定为违约所造成的损失，但若守约方系为特定地块的房产开发而特别设立的公司，且设立后未从事其他业务，该公司的运营成本可被认定为违约方拒绝交付土地导致合同解除所造成的直接损失。本案中，祥合房地产主张其系为案涉开发建设项目成立的公司且仅从事案涉开发建设项目。原审法院应进一步查明相关事实，依法认定祥合房地产的损失范围。

　　此外，原审法院未查明祥合房地产所主张的利息是否系盖州市政府违约导致《开发建设合同》解除所致损失，亦属不当。

　　——营口祥合房地产开发有限公司诉辽宁省盖州市人民政府行政协议案 案号：(2020)最高法行再467号
 

　　35.对行政协议无效的认定要采取谨慎态度,如果可以通过瑕疵补正的,应尽可能减少无效行政协议的认定，以推动协议各方继续履行义务

　　【裁判要点】

　　行政协议系行政机关为实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。管道燃气特许经营协议作为政府特许经营协议，属于典型的行政协议，该协议兼具“行政性”和“合同性”。人民法院在审理行政协议效力认定案件时，不但要根据行政诉讼法及相关司法解释规定的无效情形进行审查，还要遵从相关民事法律规范对于合同效力认定的规定。

　　对行政协议效力的审查,一方面要严格按照法律及司法解释的相关规定,另一方面,基于行政协议的订立是为了进行行政管理和提供公共服务的目的,从维护国家利益和社会公共利益的角度出发,对行政协议无效的认定要采取谨慎的态度,如果可以通过瑕疵补正的,应当尽可能减少无效行政协议的认定，以推动协议各方主体继续履行义务。

　　——濮阳市华龙区华隆天然气有限公司因濮阳华润燃气有限公司诉河南省濮阳市城市管理局、河南省濮阳市人民政府确认行政协议无效案案号：(2020)最高法行再509号