最高人民法院行政协议典型案例裁判观点汇编（2016-2020）之二

　　11.行政协议的公益性质本身并不能免除行政机关应负有的违约赔偿责任

　　【裁判要点】

　　根据再审申请人泓元公司提交的行政起诉状，其诉求第一项为请求依法判决再审被申请人在合理期限内继续全面履行在本案《土地置换协议书》中的义务，此处全面履行的含义是指要求作为协议另一方的再审被申请人履行其在该协议约定中的全部义务，自然也包括该协议中第四条第一款中明确约定了的再审被申请人葛店开发区管委会对于开发区中心广场北边临316国道边、泓元公司新置换7亩用地的西侧平行长约60米段用地的相关规划义务。而且本案一审法院的庭审笔录显示，一审庭审时法庭曾询问过该协议中第四条第一款的相关事宜，但本案一、二审判决均只是对案涉协议第三条第一款第二项的约定义务进行了判决，没有对案涉协议第四条第一款中的约定义务进行判决，属于遗漏当事人诉讼请求的情形。

　　对于再审申请人提出的要求赔偿其因置入土地无法建设导致的经济损失之主张，实际上是要求对其应享有的合同按期履行后可获取的经济利益的赔偿。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十二条关于“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。”以及第一百一十三条第一款关于“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”之规定，尽管一、二审法院已经判决再审被申请人继续履行案涉协议约定的义务，但毕竟再审被申请人逾期十年多未将置换土地交付给再审申请人使用，即便本案二审判决后再审被申请人将置换土地交付给再审申请人，也仅仅是履行了协议约定的义务，并不能弥补再审申请人在这十年多因无法使用该置换土地而失去的经济利益，因此，再审申请人的赔偿请求也属法律规定范围之内的正当诉求，应予支持。一、二审法院以基于涉案行政协议的公益性，只赔偿再审申请人直接损失，认定再审申请人所提损失不属于直接损失为由，驳回其赔偿请求，属于认定有误，行政协议的公益性质本身并不能免除行政机关应负有的违约赔偿责任。

　　——鄂州市泓元置业发展有限公司诉湖北省葛店经济技术开发区管理委员会行政协议案 案号：(2018)最高法行申154号
 

　　12.行政协议由当事人双方协商订立，体现公私合意，对行政协议条款内容的理解，就要严格遵照合同法等民事法律规范的规定及契约精神

　　【裁判要点】

　　由于行政协议的“两面属性”，其既采用了合同的方式，又保留了行政行为的属性。一方面，行政机关应当与协议相对人平等协商订立协议，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。特定情形下，法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，意即当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标的实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。具体到本案，在《成本价购房合同》未对再审申请人单方解除合同、变更合同内容作出约定情况下，再审申请人单方作出《回迁安置方案》，将合同约定的“成本单价3500元/平方米”调整为“4500元/平方米”，就是其行使行政优益权的表现，但行政机关的行政优益权不得随意行使，否则即为违法。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。虽然行政诉讼法将违法变更、解除行政协议的行为纳入到行政诉讼的受案范围，但法律对行政机关如何行使行政优益权并未作出明确规定。既然行政优益权是行政机关的单方行为，而且《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项的规定中也使用了“违法变更、解除”的表述，那么人民法院对行政机关行使行政优益权的审查就是合法性审查。行政机关行使行政优益权就要具备为了公共利益或者存在其他法定事由的前提条件，具备事实根据，履行正当程序，保障相对人的陈述、申辩等程序权利。

　　——周某跃、张某林等诉太原市杏花岭区人民政府回迁安置方案案 案号：(2018)最高法行申3005号
 

　　13.街道办作为涉案土地房屋拆迁、协商的具体实施机关，其与李某所签订的拆迁安置补偿协议及承诺书均应当具有公信力和既定力

　　【裁判要点】

　　关于琵琶街道办是否应当依照其承诺继续履行安置补偿义务。琵琶街道办在向李权会出具的《丁万河拆迁承诺书》中明确记载“如果在北三环路拆迁安置时，安置政策高于丁万河拆迁安置政策，补偿标准按北三环拆迁安置政策执行。”因此，琵琶街道办作为涉案土地房屋拆迁、协商的具体实施机关，其与李权会所签订的拆迁安置补偿协议及承诺书均应当具有公信力和既定力。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”人民法院在审查行政机关是否依法履行行政协议时，在不违背行政法律规范的同时，亦应当适用民事法律规范进行审查。本案中，在琵琶街道办无证据证明该承诺存在《中华人民共和国合同法》第五十四条所规定的重大误解或违背一方真实意思表示等合同可撤销情形，抑或存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的损害国家利益、社会公共利益等可构成合同无效的情形，其所签订的拆迁安置补偿协议及承诺书即真实有效。琵琶街道办应按照承诺书内容继续履行安置补偿义务。

　　——李某会诉徐州市鼓楼区人民政府、徐州市鼓楼区琵琶街道办事处要求继续履行拆迁补偿协议案 案号：(2018)最高法行申3123号
 

　　14.县政府草率单方变更案涉协议，不仅有悖于行政协议制度设立的初衷，更会破坏唐某及公众对国家机关的信任，损害国家公信力

　　【裁判要点】

　　与传统的行政行为相比，在柔性执法理念的趋势之下，政府及其工作部门通过平等协商的方式和行政相对人签订行政协议，更有利于行政管理目标的实现。本案争议焦点在于关岭县政府已经选择了“行政协议”这一较为柔性的行为方式，其是否有权单方面变更与唐仕国签订并已实际履行完毕的房屋征收补偿协议。在此前提下本案需要解决的核心问题有二：一是本案关岭县政府是否属于行使行政优益权单方变更案涉协议;二是本案中相关情形是否能够引发关岭县政府非基于行政优益权而行使的单方变更权。

　　(一)关于关岭县政府是否属于行使行政优益权单方变更案涉协议

　　本案中如果确实存在“经营性用房”面积认定有误的问题，关岭县政府可能会多支出一部分补偿款。但结合本案事实，仅以多支出一部分补偿款就认定关岭县政府可以基于行政优益权行使单方变更协议权，缺乏事实根据和法律依据，亦对唐仕国不公。案涉协议订立即使存在问题，亦是因关岭县政府工作人员对相关文件中房屋用途的判断出现失误，属于案涉协议订立过程中关岭县政府内部决策问题，并不能以此归咎于唐仕国，且2017年2月14日案涉协议已经履行完毕，唐仕国在整个协议的履行过程均予以积极配合，并无证据证明唐仕国对于“经营性用房”认定错误存在任何主观上的故意或过失，作为善意的唐仕国在本案中有值得保护的信赖利益，如关岭县政府草率单方变更案涉协议，不仅有悖于行政协议制度设立的初衷，更会破坏唐仕国及公众对国家机关的信任，损害国家公信力。

　　(二)本案中相关情形是否能够引发关岭县政府非基于行政优益权而行使的单方变更权

　　本案关岭县政府提交的黔峰源公司出具的《情况说明》载明，因该公司提交的调查附表存在工作失误，导致经营面积确认错误，此《情况说明》如属实，在案涉协议双方协商变更不成的情况下，依据上述规定也应当由黔峰源公司承担责任，而不存在损害国家利益和社会公共利益的情形。进一步说，关岭县政府主张“经营性用房”面积认定错误，尚需更加充分的证据予以证明。本案关岭县政府仅在案涉协议履行完毕后提交与本案有一定利害关系的黔峰源公司出具的《房屋面积测绘报告》与《情况说明》及其他分户报告等，并不足以证明本案“经营性用房”面积认定错误，更不能以此迳行作出单方变更协议决定。故关岭县政府关于二审法院对本案涉诉经营性用房的认定错误的申请再审理由不能成立，本院不予支持。

　　——贵州省关岭布依族苗族自治县人民政府与唐仕国变更房屋征收补偿协议案 案号：(2018)最高法行申8980号
 

　　15.协议约定的补偿金额虽然高于评估金额，但并非畸高，县政府未能提供履行协议将对国家利益或者公共利益造成重大损失的证据

　　【裁判要点】

　　首先，《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款规定“当事人协商一致，可以变更合同”;第七十八条规定“当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更”。本案中，涉案协议并未约定如评估金额与协议约定不一致时，应以评估金额实际计算补偿金额;黔西县政府在诉讼中亦一直未能举出证据证明其曾就协议变更与追梦养殖场之间达成过新的约定，故本案不符合有关法律规定协商变更的情形。其次，一、二审法院直接在判决中认定补偿金额与本次征收补偿方案中确定的补偿原则并不相符。贵州省铁路建设办公室文件《成都至贵阳铁路贵州段房屋征收及附着物补偿安置方案》(黔铁建〔2014〕80号)关于征收基本原则第(四)项“个案协商补偿原则”载明“对征收补偿与安置中无相关法律、法规和政策规定，或对其规定存在分歧的个案问题，原则上以评估为基础，由征收部门与被征收人协商确定补偿”;《成都至贵阳铁路毕节段房屋征收及地上附着物补偿安置实施方案》(毕高铁征指通〔2014〕16号)第四部分第(四)项“个案协商补偿原则”载明“在征收补偿与安置中无相关法律、法规和政策规定，或对其规定存在分歧的个案问题，原则上由项目业主和征地拆迁协调机构与被征收人协商确定”;黔西县政府文件《成都至贵阳铁路黔西段城市规划区内房屋征收补偿安置实施方案》(黔政函〔2015〕10号)第四部分第(三)项“个案协商补偿原则”亦载明“对征收补偿与安置方案中没有标准规定的或对其规定存在分歧的个案问题，原则上由成贵铁路建设成贵公司毕节段落指挥部、设计方代表、监理、毕节市高速公路和铁路建设指挥部、黔西县高速公路和快速铁路建设指挥部与被征收人按相关法律法规、政策并结合当时黔西县市场价格情况协商确定”，故省级征收安置补偿方案确定个案补偿的补偿金额需以评估为基础，但最终补偿金额确定需经过“协商”这一过程，而市、县两级的补偿方案中则更加强调“协商”。对于追梦养殖场的补偿在评估后最终仍需经过协商程序，未经协商或者协商无果的，仍应由黔西县政府按照涉案《拆迁协议书》支付剩余金额。一、二审法院在本案行政协议之诉的裁判中根据评估结果迳行确定补偿金额，显属不当。再次，结合本案已有事实尚不足以证明黔西县政府可行使单方变更权。对于行政机关的行政协议单方变更、解除权，目前法律或司法解释规定尚不明确，但从行政协议制度设立初衷来看，行政机关的单方变更权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的情况下才能行使。本案中协议约定的补偿金额虽然高于评估金额，但并非畸高，黔西县政府在本案诉讼中亦未能提供履行本案协议将对国家利益或者公共利益造成重大损失的证据，法院据此判决不按照案涉《拆迁协议书》约定的金额支付，缺乏事实根据和法律依据。故本案中仅共同委托评估并不能够视为双方就补偿款金额约定进行了变更。

　　——黔西县绿化乡追梦养殖场诉贵州省黔西县人民政府、贵州省黔西县绿化白族彝族乡人民政府房屋征收补偿协议案 案号：(2018)最高法行申9005号
 

　　16.协议的解除，并非彻底的解除，而是解除之后分户重新签订，其实质更像是变更。对于这样一个解除决定书，并不存在撤销的必要

　　【裁判要点】

　　作为对具体事件的单方面处理，行政行为是典型的、实践中最常用的法律形式。但是，行政机关可以选择协商式的处理方式，与公民、法人或者其他组织签订设立、变更或终止行政法律关系的协议。虽然行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织协商一致作出，但在特殊情况下，行政机关可以单方变更、解除协议。作出单方变更、解除协议的决定，通常是为了更好地实现公共利益或者行政管理目标，而对合同的履行作出单方调整;有时，也是基于协议存在某种违法的情形。依法行政原则要求行政行为保持合法的状态，撤销一切违法的行政行为。这一原则在行政协议领域同样应当遵守。行政协议的违法性包括通过恶意欺诈、胁迫或者通过对重要问题的不正确、不完整的陈述而促成行政协议的订立。

　　——王某伏、李某凡诉郑州市金水区人民政府解除协议决定案 案号：(2018)最高法行申9010号
 

　　17.识别行政协议可以从形式(主体)与实质(标的及内容)两方面进行判断

　　【裁判要点】

　　识别行政协议的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准，亦即行政法上的权利义务，其意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责;二为是否为实现公共服务或者行政管理目标;三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权为首要标准，无法判断时，还可以结合“实现公共服务或者行政管理目标”进一步判断。

　　——成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案案号：(2018)最高法行再1号
 

　　18.故意隐瞒真实情况或伪造虚假材料签订协议获取不正当利益、行政协议的基本依据虚假，履行协议会给公共利益造成重大损害，则不认可协议效力

　　【裁判要点】

　　在不履行行政协议职责案件中，行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，行政协议是否合法有效，是判断行政机关是否应当履行行政协议的先决问题。对行政协议效力的判断，要结合行政诉讼法及合同法的相关规定对重大公共利益、契约的安定性、形式上的依法行政、当事人的信赖利益等价值进行利益衡量，在各种价值之间取得相对平衡。在土地征收过程中，行政机关与被征收人签订征收协议时适当突破有关规定，提高给予被征收人的补偿标准，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度出发，可以认可行政协议的效力并要求行政机关予以履行。但补偿协议中征收补偿的给付标准明显突破了法定标准、行政相对人故意隐瞒真实情况或伪造虚假材料签订协议获取不正当利益、行政协议的基本依据虚假，履行行政协议会给公共利益造成重大损害的，则不宜认可协议效力并要求行政机关履行。

　　——班某航、班某蕊诉郑州市惠济区人民政府不履行安置协议法定职责案 案号：(2019)最高法行申5940号
 

　　19.郑州高新区管委会同意史某按照保证书的内容进行安置，应当视为双方对补偿安置问题达成了新的合意

　　【裁判要点】

　　按照《中华人民共和国合同法》第七十七条之规定，当事人协商一致，可以变更合同。本案在史遂德与郑州高新区管委会签订协议，安置史遂德家庭800平方米房屋后，史遂德于2016年出具保证书，承认其家庭安置面积为550平方米，并承诺其选7套房屋共630平方米房屋，超出安置面积部分，保证依照村委会规定按7,500元/平方米的标准缴纳房款，绝不反悔。史遂德出具的保证书有其个人的签字。保证书一式三份，办事处、村委会和史遂德各一份，郑州高新区管委会同意按照史遂德保证书的内容进行安置，应当视为双方对补偿安置问题达成了新的合意。保证书虽然仅有史遂德一方签字，但合同另一方当事人郑州高新区管委会对保证书的内容亦予以认可，故保证书应当对双方产生法律效力。

　　——史某德诉郑州高新技术产业开发区管理委员会及郑州高新区枫杨办事处东史马村民委员会不履行行政协议案 案号：(2019)最高法行申6705号
 

　　20.区政府以涉案协议违背一户一宅、子女随父母不能单独为户为由，单方停止支付剩余的过渡费，违反了诚实信用原则

　　【裁判要点】

　　在要求履行行政协议案件中，可将行政协议作为主要证据和依据进行审查。既要对行政协议的合法性进行审查，也要与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能确认无效，不作为履行行政协议的依据，否则应当认可行政协议的效力。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要适用行政法律规范，亦可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范。

　　本案中，案涉安置补偿协议是二七区政府在实施××合村并城拆迁改造过程中，与时明强母亲王秀荣经过充分协商自愿签订的行政协议，是双方的真实意思表示，符合《中华人民共和国合同法》的有关规定。根据原审查明的事实，本案时明强的母亲王秀荣(已去世)生前与安置指挥部签订了安置协议，本案时明强继承其母亲的协议权益要求二七区政府履行协议。虽然时明强曾与安置指挥部签订了另一份安置协议，但另一协议系基于时明强的家庭占有使用另一宅基地的事实而签订的，王秀荣与时明强一家并不在同一户口中，二七区政府提出王秀荣与安置指挥部签订的行政协议违背一户一宅的理由不能成立，该理由不足以认定案涉行政协议存在无效情形。案涉安置补偿协议在签订过程中，二七区政府处于主导地位，应已了解案涉房屋及宅基地情况和相关补偿规定，双方在协议中对案涉宅基地实际使用面积已经进行了确认。且二七区政府仅通知时明强纠正签订的安置补偿协议，但未行使行政协议解除权，又履行了包括支付部分过渡费等协议约定的义务。现二七区政府以涉案协议违背一户一宅、子女随父母不能单独为户为由，在未对该协议依法作出处理的情况下单方停止支付剩余的过渡费，违反了诚实信用原则，损害了行政相对人的信赖利益和协议约定的义务，原审法院判决二七区政府继续履行协议约定的义务，并无不当。

　　——郑州市二七区人民政府因时某强诉其不履行行政协议法定职责案 案号：(2019)最高法行申6818号