对强制拆除决定提起复议期间是否停止执行

　　对强制拆除决定提起复议期间是否停止执行

　　——青岛海泰镜业有限公司诉青岛市市北区综合行政执法局行政强制执行案

　　编写|山东省青岛市市北区人民法院　田麟

　　(刊载于中国应用法学研究所主编:《人民法院案例选》2022年第3辑，人民法院出版社2022年版)

　　—

　　裁判要旨

　　1.违法建设行政强制拆除决定作出后，即使当事人对强制拆除决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼，行政机关依然可以实施强制执行行为。

　　2.“责成”程序属于违法建设强制拆除过程中的法定程序，应认可个案责成和概况性责成二种责成方式。

　　3.行政机关强制执行行为应遵循正当法律程序和比例原则要求，强制拆除违法建设过程中，未对房屋内的物品进行清点保存、妥善处理，不符合正当性要求。

　　案件索引

　　一审：山东省青岛市市北区人民法院(2020)鲁0203行初153号(2021年1月18日)

　　二审：山东省青岛市中级人民法院(2021)鲁02行终247号(2021年5月13日)

　　再审：山东省高级人民法院(2021)鲁行申2630号(2021年12月17日)

　　基本案情

　　原告青岛海泰镜业有限公司诉称：原告自1996年起向案外人大华实业总公司租赁萍乡路14号地块，1998年经批准搭建14号地块临时房屋进行使用，占地面积20亩，建筑面积1万余平方米。2019年5月8日，被告作出北综法强拆决字(2019)第5000180号《强制拆除决定书》，2019年5月20日原告就该决定书向青岛市市北区人民政府申请复议，请求撤销被告作出的强制拆除决定。复议期间，2019年6月3日至6月5日，被告组织实施了对原告所有的萍乡路14号房屋强制拆除。依据《城乡规划法》《行政强制法》等相关法律的规定，被告的强制拆除行为违反法定程序，超越职权范围，严重侵害了原告的合法权益，故依据《行政诉讼法》的相关规定，提起诉讼，请求法院判令：(1)确认被告2019年6月3日至6月5日拆除原告所有的青岛市萍乡路14号房屋的行为违法;(2)本案诉讼费由被告承担。

　　被告青岛市市北区综合行政执法局辩称：(1)被告具有对涉案违法建筑予以强制拆除的法定职权。《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第二项规定：“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权……(二)依照城市规划管理方面的法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为。”《青岛市中级人民法院、青岛市人民政府法制办公室关于〈中华人民共和国城乡规划法〉第六十八条适用问题的联席会议纪要》规定，在本市行政区域内，市和各区(市)城市管理行政执法机关有权依照《城乡规划法》的有关规定，作出责令停止建设或者限期拆除的决定;并且对不停止建设或者逾期不拆除的当事人，有权依照《城乡规划法》第六十八条规定，采取查封施工现场、强制拆除等行政强制措施。2018年4月19日，青岛市市北区人民政府发布《青岛市市北区人民政府关于相对集中行政处罚权实施综合行政执法的公告》，公告规定：“根据《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》(鲁府法发〔2017〕24号)和《关于调整青岛市六区市综合行政执法机构相对集中行政处罚权范围的复函》(鲁府法函〔2018〕7号)的规定，青岛市市北区人民政府成立综合行政执法局，作为综合行政执法主体，自公告之日起在本行政区域内集中行使下列行政处罚权(含法律、法规、规章规定的相关行政强制权及执法监督检查权)：1.城市管理领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权……上述行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使……”对此，青岛市市北区人民法院在生效的(2019)鲁0203行初126号行政判决书中已经作出认定。因而，青岛市市北区综合行政执法局作为市北区城市管理行政执法机关有权对拒不自行拆除的违法建筑，采取强制拆除的措施。(2)被告强制拆除涉案违法建筑程序合法。《行政处罚法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”《行政强制法》等法律也未规定复议或诉讼期间应停止《强制拆除决定书》的执行，因而，被告在2019年5月8日作出《强制拆除决定书》之后，于2019年6月3日至5日对涉案房屋予以强制拆除并未违反法定程序规定。生效判决已经认定被告针对涉案建筑作出的《限期拆除决定书》具有不可争力，作出的《强制拆除决定书》程序合法，适用法律正确。(3)涉案强制拆除行为是对《限期拆除决定书》《强制拆除决定书》的执行行为，未对原告设置新的权利义务，不属于人民法院审查范围。2019年7月1日，原告不服被告对涉案违法建筑作出的《强制拆除决定书》及青岛市市北区人民政府作出的《复议决定书》，向青岛市市北区人民法院提起诉讼。青岛市市北区人民法院于2019年12月9日作出(2019)鲁0203行初126号行政判决书，认定被告作出的《限期拆除决定书》具有不可争力，作出的《强制拆除决定书》程序合法，适用法律正确。2019年6月3日至5日，被告对涉案违法建筑予以强制拆除，是对《限期拆除决定书》《强制拆除决定书》的执行行为，未对原告设置新的权利义务，不属于人民法院审查范围。综上所述，被告作出强制拆除行为适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　法院经审理查明：被告在日常执法过程中发现市北区萍乡路14号建设有房屋多处，为原告公司1998年之后陆续建设，经向青岛市规划局市北分局函询，确认萍乡路14号地块(萍乡路南侧、宜阳路西侧、林语山畔小区北侧、4308厂东侧)内，青岛大华实业总公司、青岛四方新世界玻璃经营部、青岛海明镜业有限公司、青岛海泰镜业有限公司、郑鹏，自1993年1月1日至今，无相关建(构)筑物的规划审批信息。原告法定代表人郑鹏在接受被告综合执法局询问时也承认，萍乡路14号除有一处房屋为1998年审批的临时建筑外，其他均未办理规划审批手续。对于郑鹏所称的临时建筑，也未向综合执法局提交规划审批的临时建筑手续。2018年6月1日，被告综合执法局作出《责令限期拆除通知书》，责令原告三日内拆除萍乡路14号的违法建筑。2018年10月19日，被告综合执法局作出《限期拆除决定书》，责令原告于2018年10月30日前拆除萍乡路14号的违法建筑，并告知了原告复议、诉讼的权利及起诉期限。原告在法定期限内未提起行政复议或行政诉讼。2019年4月25日，被告作出《强制拆除催告书》，催告原告于10日内自行拆除违法建筑。因原告未自行拆除，2019年5月8日，被告作出《强制拆除决定书》，决定自2019年5月8日起对萍乡路14号的违法建筑予以强制拆除。原告对被告2019年5月8日作出的《强制拆除决定书》不服，向市北区政府申请复议。在复议期间，被告强制拆除了萍乡路14号的涉案建筑。市北区政府经复议后，维持了《强制拆除决定书》，原告仍然不服，诉至法院，要求撤销《强制拆除决定书》和复议决定。2019年12月9日，市北区人民法院作出(2019)鲁0203行初126号行政判决书，驳回原告诉讼请求。原告未上诉，判决生效后，原告向青岛市中级人民法院申请再审，再审裁定驳回原告的再审申请。现原告又以被告强制拆除行为违法为由，诉至法院，请求确认被告2019年6月3日至6月5日强制拆除原告所有的青岛市萍乡路14号房屋的行为违法。

　　裁判结果

　　山东省青岛市市北区人民法院于2021年1月18作出(2020)鲁0203行初153号行政判决：确认被告青岛市市北区综合行政执法局2019年6月3日至6月5日强制拆除青岛市萍乡路14号房屋的行为违法。

　　宣判后，原、被告均提起上诉。山东省青岛市中级人民法院于2021年5月13日作出(2021)鲁02行终247号行政判决：驳回上诉，维持原判。

　　原告不服，申请再审，山东省高级人民法院于2021年12月17日作出(2021)鲁行申2630号行政裁定：驳回青岛海泰镜业有限公司的再审申请。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：本案系因被告强制拆除违法建筑过程中引起的纠纷，被告在行政执法过程中先后作出了《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》。其中，《限期拆除决定书》为被告认定涉案建筑为违法建筑，并责令原告限期拆除的最终处理决定，该决定书被告已经送达给原告，且告知了原告复议和诉讼的权利，但原告在法定期限内对于《限期拆除决定书》既未提起行政复议也未提起行政诉讼，该决定书已经具有不可争力。《强制拆除决定书》系因原告未自行拆除违法建筑，被告决定实施强制执行前的法律文书，被告亦已送达原告，原告对该《强制拆除决定书》不服，曾提起行政诉讼，但法院生效判决已经确认《强制拆除决定书》合法有效，故原告对于《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》所提的异议并非本案审查的范围。

　　从原告诉讼请求看，是对被告2019年6月3日至6月5日强制拆除青岛市萍乡路14号房屋的行为不服。前已述及，被告强制拆除涉案建筑具有合法的依据，但具体实施强制拆除的行为与强制拆除的依据分属不同的行政行为，故本案审查的重点是被告具体实施强制拆除这一行政强制执行行为的合法性。

　　一是原告提出，被告2019年5月8日作出《强制拆除决定书》，6月3日即实施拆除，违反《行政强制法》第四十四条关于“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，属于程序违法。法院认为，原告系对该法条的误读。关于当事人在法定期限不申请行政复议或者提起行政诉讼，其复议和诉讼的对象应当是指行政机关作出的限期拆除的行政决定，还是指行政机关作出的强制拆除决定?我们认为，这里的复议或者诉讼对象应当是指行政机关作出的限期拆除决定，只要对限期拆除行政决定未提出行政复议或诉讼，且未自行履行拆除义务，到期行政机关即可作出催告通知，依法进入行政强制执行程序。如果行政机关作出强制拆除决定，当事人对强制拆除决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼，依然应当不停止强制执行程序。本案中，被告作出《限期拆除决定书》后，原告在法定期限内既未提起行政复议也未提起行政诉讼，被告到期后实施强制执行，并不违法。

　　二是关于原告认为被告适用法律依据错误，不应当适用《城乡规划法》的意见。法院认为，《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违法建筑属于违法行为的持续状态，违法行为终了之日就是依法作出处理之日，因此，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》。本案中，被告适用《城乡规划法》中有关执行程序的规定对原告强制执行，亦无不当。

　　三是关于原告提出被告未提供证据证明市北区人民政府“责成”其作出强制拆除决定，属程序违法的问题。对此，法院认为，《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”青岛市市北区人民政府发布的《青岛市市北区人民政府关于相对集中行政处罚权实施综合行政执法的公告》中，明确市北区综合行政执法局作为综合行政执法主体，在本行政区域内集中行使包含法律、法规、规章规定的相关行政强制权及执法监督检查权。根据上述规定，青岛市市北区人民政府已经通过公告的形式将相关行政强制权交由市北区综合行政执法局行使，属于履行了责成程序。

　　四是关于原告提出被告在拆除过程中未对现场物品进行清点，也未制作物品清单，属程序违法的问题，法院采纳了原告的观点。在拆除涉案房屋过程中，被告并未提交有效证据证明已对涉案房屋内的物品进行清点保存、妥善处理，该行为违反法定程序。

　　案例注解

　　1.关于原告对强制拆除决定进行复议和诉讼期间，行政机关实施强制拆除行为是否违法的问题。行政机关作出强制拆除决定后，即使当事人对强制拆除决定不服，申请复议或者提起行政诉讼，行政机关依然可以实施强制执行行为，并不违法。该问题的提出源于对《行政强制法》第四十四条的不同理解。该条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，有人认为，在对《限期拆除决定》和《强制拆除决定》的复议和诉讼期间均应当停止执行。一审法院认为，《行政强制法》第四十四条中所称复议和诉讼的对象应当是指行政机关作出的限期拆除决定，而非强制拆除决定。根据《行政强制法》的规定，行政机关对于认定的违法建筑应当依法作出限期拆除决定，该限期拆除决定属于一个具有可执行性的行政决定，当事人不服提起行政复议或行政诉讼的，因建筑物的拆除具有不可逆性，为防止有争议的建筑物被错误拆除会损害当事人的合法权益，故应当停止强制执行，待行政复议或行政诉讼确认限期拆除决定合法有效后，当事人仍未按照限期拆除决定确定的期限自动履行的，行政机关履行催告程序后，可以作出强制拆除决定，对强制拆除决定仍然不服提起复议或诉讼的，不停止执行。如果允许当事人对限期拆除决定和强制拆除决定接连提起复议或诉讼，期间均停止执行，违建的拆除期限将会大大延长，既降低了行政效率，也可能损害公共利益。本案中，被告作出限期拆除决定书后，原告在法定期限内既未提起行政复议也未提起行政诉讼，被告到期后实施强制执行，虽然强制执行决定仍在诉讼期限内，但并不违法。二审法院也支持了一审法院的上述观点。

　　2.关于行政机关是否应经过县级以上地方人民政府“责成”方可实施强制拆除行为，“责成”方式如何认定的问题。《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”由此可见，经县级以上地方人民政府进行责成后，城管机关方可实施强制拆除，未经依法责成程序，城管机关实施强制拆除属于程序违法。关于责成的形式，相关法律法规并未明确规定，实践中各地做法不一，存在“个案责成”和“概况性责成”两种方式，即县级以上人民政府“一案一责成”或者以规范性文件形式整体责成相关部门行使。例如《北京市禁止违法建设若干规定》即规定应当针对个案进行责成，而厦门市翔安区2008年9月作出的《关于同意厦门市翔安区城市管理行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》则整体责成城管执法部门采取强制拆除等措施。具体采用“一案一责成”还是“概况性责成”可以根据各地的实际情况和地方性法律、法规执行。本案中，青岛市市北区人民政府发布的《青岛市市北区人民政府关于相对集中行政处罚权实施综合行政执法的公告》中明确市北区综合行政执法局作为综合行政执法主体，在本行政区域内集中行使包含法律、法规、规章规定的相关行政强制权及执法监督检查权，其内容属于对违法建筑的拆除采取“概况性责成”方式。故被告履行了责成程序，原告所称被告实施被诉强制拆除行为未经责成程序，属程序违法的理由不成立，法院不予采纳。

　　3.关于行政机关强制拆除违法房屋过程中，未对房屋内的物品进行清点保存、妥善处理，是否违法的问题。根据正当法律程序和比例原则的要求，行政机关在履行职务过程中可能给公民、法人或者其他组织造成损害的，应选择对相对人权益最小侵害的方式进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。在依法实施强制拆除行为时，强制拆除的对象是违法建筑本身，虽然违法建筑不是合法财产，但违法建筑内却可能存在当事人的合法财产，行政机关应当尊重当事人的合法财产权，负有对被拆除违法建筑内合法财产清点登记及妥善保管、移交之义务。从被告提交的拆除视频看，强制拆除开始后，原告办公室内尚有鱼缸、办公桌椅等物品，被告执法人员虽然口头告知原告工作人员自行找搬家公司搬离，但并无后续证据证明上述物品最终是由原告工作人员自行搬离还是由被告强制搬离。况且，强制执行开始后，被告即应当以公证、见证的方式，对强制执行现场的物品进行清点登记、制作现场笔录，然后让当事人将自行搬离的物品在清单上签字确认，即使当事人不配合签字，也应由见证人签字确认并写明拒签情况;如果属于被告强制搬离的物品，则应登记造册，妥善保管。本案中，被告未对强制执行现场的物品清点登记，属于程序违法。

　　-责任编辑：韩德强-

　　-审稿人：王振宇-