(2018)最高法行申8638号基于对政府的信赖造成投资损失获得赔偿行政裁定书

　　案由：房屋拆迁行政强制行为及行政赔偿

　　案 号：(2018)最高法行申8638号

　　文书类型：裁定书

　　审理法院：最高人民法院

　　审结日期：2019.6.30

      审理经过

　　再审申请人南昌顺亿织造服装有限公司(以下简称顺亿公司)诉被申请人江西省南昌县人民政府(以下简称南昌县政府)房屋拆迁行政强制行为及行政赔偿一案，江西省南昌市中级人民法院于2018年3月9日作出(2015)赣01行初第138号行政判决：一、确认南昌县政府强制拆除顺亿公司房屋的行为违法;二、限南昌县政府在本判决生效之日起60日内向顺亿公司赔偿各项损失合计702.59万元(即厂房及附属物损失627.59万元、其他损失75万元)，应扣除顺亿公司先行领取的150万元补偿费;三、驳回顺亿公司其他诉讼请求。顺亿公司不服提起上诉后，江西省高级人民法院于2018年8月14日作出(2018)赣行终689号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。顺亿公司仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　顺亿公司请求本院撤销一、二审判决，依法再审本案。其申请再审的主要事实和理由为：一、二审法院刻意将再审申请人合法房屋拆分成房屋本身价值和土地价值，并要求再审申请人对土地价值另行主张权利，只会增加诉累，不利于实质解决问题;一、二审法院错误适用成本法、没有按照国有工业用地标准对再审申请人的工厂进行赔偿，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》以判决赔偿时为评估时点，参照周边类似房地产价格进行赔偿，同时还应赔偿强拆过程中造成的其他物品损失;被申请人应当赔偿再审申请人经营损失330.43万元。

       最高法院认为：

　　本院认为：本案系因被申请人南昌县政府的强制拆除行为侵权致使再审申请人顺亿公司合法权益受损所引发的行政强制及赔偿纠纷。顺亿公司的原审诉讼请求系依法判决确认南昌县政府强拆其房屋的行为违法，赔偿其经济损失29768884.7元;判决确认洪城大市场股份有限公司(以下简称洪城大市场公司)在其土地上建设施工的行为违法，责令停止施工。原审法院结合案件事实，以南昌县政府在既未与顺亿公司达成征收补偿协议，也未申请法院裁定准予执行情况下，组织有关部门于2015年2月强制拆除顺亿公司厂房及附属设施，故判决确认该府上述强制拆除行为违法，确定了合计702.59万元的各项损失赔偿额(厂房及附属物损失627.59万元、其他损失75万元，且应扣除先行领取的150万元补偿费)，驳回该公司其他诉讼请求。虽然原审判决部分支持了顺亿公司的诉求，但该公司对赔偿标准、范围和额度存有异议，这也是本案申请再审的主要争点。现分述如下：

　　一、关于赔偿标准。顺亿公司申请再审本案的主要理由之一为主张按国有工业用地标准给予其赔偿。从原审法院查明的事实看，该公司于2001年响应地方政府招商引资号召回乡办厂。南昌县政府于同年10月30日召开现场办公会，明确该公司在付清第一期土地款后可边开工建设，边完善土地出让及建设工程的各项审批手续。顺亿公司同年分别与江西省南昌县东新乡人民政府(以下简称东新乡政府)、东新乡大洲村村委会(以下简称大洲村委会)签订协议，并向东新乡政府、大洲村委会支付了41万元土地费用。后因规划调整，涉案土地不宜规划为工业用地，顺亿公司最终亦未能依法获取涉案土地的使用权。其后，涉案土地因南昌小商品城建设项目的需要，由集体土地经征收并公开招拍挂后，原审第三人洪城大市场公司于2006年1月9日与南昌县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，于2008-2012年先后取得国有土地使用权证。从上述过程看，基于政策调整因素，虽然顺亿公司曾经在涉案土地上投资办厂，付出相应投入，形成了对于政府的行政法上的信赖利益，在政府强制行为被确认违法后有权依法获得行政赔偿。但涉案地块并未被有权机关规划作为工业用地获得审批，且顺亿公司对该地块本身也未能提供合法有效的不动产权属登记证明。对此，顺亿公司主张按国有工业用地的标准获取赔偿，缺乏充分的法律依据，本院难以支持。

　　二、关于涉案土地价值。顺亿公司在原审和申请再审过程中一直主张对涉案土地价值享有获偿权。其申请再审提出原审法院刻意将其合法房屋拆分成房屋本身价值和土地价值，并要求其对土地价值另行主张权利，只会增加诉累，不利于实质解决问题。结合原审法院分析理由看，一审法院认为顺亿公司因土地征收、其厂房及附属设施被拆而有权获偿。一方面指出因其未完全支付土地出让金、未取得涉案土地使用权证而不能支持其要求按国有工业用地赔偿损失之主张;另一方面亦指出因当时用地手续不规范，造成顺亿公司不能合法取得土地使用权之责任不能归责于该公司，其可另行主张权利。二审法院则认为，顺亿公司虽占用涉案土地建设厂房及附属物，但由于《中华人民共和国土地管理法》对国有土地使用权的出让和取得规定了严格的审批手续，顺亿公司并未与土地出让部门签订土地使用权出让合同，未按约定缴纳相关土地出让金，也未取得国有土地使用权证，只是与大洲村委会签订了《征收土地协议书》，并累计支付了土地费用41万元(其中含打围墙款10万元)给大洲村委会等。故该公司称其为涉案土地使用权人之主张不能成立。二审法院进一步认为，本案系因审理违法拆除房屋引起的国家赔偿，涉案土地系因规划改变而导致顺亿公司无法使用，如土地款存在损失，也属于补偿问题，不属于国家赔偿范围，顺亿公司可另行通过补偿程序寻求救济。

　　本院认为，虽然两审法院结合涉案事实对涉案土地的权属定性并无不当，但二审法院有关“如土地款存在损失，也属于补偿问题，不属于国家赔偿范围”之表述欠严谨。通常而言，因行政行为违法所涉赔偿范围之把握，对于被侵权人依照先期补偿政策应得而未得之补偿款，宜归入《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的“直接损失”范围，通过赔偿程序实现，以体现救济之便捷性。将土地款损失笼统界定为“补偿”有失准确，本院予以指正。顺亿公司申请再审提出原审法院将其合法房屋拆分成房屋本身价值和土地价值会增加诉累之主张，有其合理因素。如果土地使用人对于涉案土地有合法正当投入即可能纳入赔偿范围。但本案存在以下特定情形：首先，二审法院除判赔顺亿公司厂房及附属物损失外，指出其主张土地权益受损可另行寻求救济途径，并未从根本上侵害该公司涉及土地的实体合法权益;其次，顺亿公司所主张的相关土地权益，系通过与基层政府、村委会签订协议约定，并非与南昌县政府直接约定或者依照有关项目征收补偿政策纳入补偿对象按规定标准应获补偿而未获得。在案证据显示，顺亿公司与大洲村委会于2001年6月29日签订的《征收土地协议书》载明，土地补偿费1.5万元/亩，共计90万元(不含土地规费);顺亿公司与东新乡政府于2001年12月6日签订的《征用土地协议书》载明，办厂投资总额400万元中固定资产250万元(土地征用费150万元，设备费100万元)，流动资金150万元;征地价格共118.7万元(含土地征用价格为5万元/亩计116万元，道路建设用地1.8亩，每亩价格1.5万元计2.7万元)。后顺亿公司实际向东新乡政府、大洲村委会交纳41万元土地费用。因上述协议之效力、履行问题产生争议之处理，与一般意义上因征收补偿项目组织实施中行政行为违法而由补偿转化为赔偿之情形不同，当事人可就协议本身以适格主体为被告依照法定解纷程序提出主张;再者，顺亿公司作为赔偿诉求的举证义务主体，并未提供充分证据证明法院判赔事项之外其有关土地权益之全部合法损失，以及上述损失与南昌县政府强拆行为之间具有直接因果关系;最后，顺亿公司如果对原审法院查明事实部分所表述的“因南昌小商品城建设项目的需要，需征收包括顺亿公司厂房在内的土地”“2015年6月29日，依顺亿公司申请，东新乡拆迁办先行向顺亿公司支付了150万元征收补偿费”相关处理方式和结果有异议，仍可结合协议约定、对行政机关的信赖利益等在其他程序中一并提出。故综合考虑以上因素，本案并无启动再审之必要。

　　三、关于厂房及附属设施损失。本案中，一审法院根据双方均认可的勘丈表，委托评估公司对顺亿公司的厂房及附属设施的价值进行评估，在此基础上判决南昌县政府赔偿顺亿公司厂房及附属物损失627.59万元。该公司在一、二审期间均未对该评估结果提出异议，现其以评估标准错误为由申请再审，同时要求赔偿强拆过程中造成的其他物品损失，上述申请再审理由缺分充分的事实和法律依据，依法难以获得支持。

　　四、关于经营利润损失。顺亿公司主张南昌县政府应赔偿其2006年1月至2015年6月期间的经营利润损失330.43万元。但本案被诉行政行为系房屋拆除行为，该行为发生在2015年2月，即使该房屋拆除行为确实给顺亿公司造成了相应的经营利润损失，其影响也仅限于2015年2月至2015年6月这一期间内，不足以支撑该公司主张的2006年1月至2015年6月期间的全部经营利润损失。与此同时，该公司主张330.43万元的经营利润损失，主要依据在于其提供的评估报告，但经一审法院查明，该评估系顺亿公司单方面委托，且鉴定机构未加盖公章，一审法院未采信该评估报告并无不当。顺亿公司亦未能提供有效证据证明其经营利润损失。在此情况下，一审法院判决酌定给予该公司75万元相应赔偿，二审法院判决予以维持，无明显不当。

　　综上，南昌顺亿织造服装有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人南昌顺亿织造服装有限公司的再审申请。

　　审判长　　王晓滨

　　审判员　　朱宏伟

　　审判员　　李绍华

　　二〇一九年六月三十日

　　法官助理蒋蔚

　　书记员邱金坤