（2020）最高法行再110号房屋承租人有权以自己名义主张附属物及停产停业损失补偿利益行政裁定书

审理法院：最高人民法院

案　　号：（2020）最高法行再110号

案件类型：行政

案　　由：不履行法定职责

裁判日期：2020-8-31

审理经过

再审申请人广东省开平市赤坎镇隐没堂茶馆（以下简称隐没堂茶馆）因诉被申请人广东省开平市人民政府（以下简称开平市政府）不履行法定职责一案，不服广东省高级人民法院于2018年10月18日作出的（2018）粤行终641号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年10月31日作出（2019）最高法行申3265号行政裁定，决定提审本案。提审后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

本院查明

本院经审理查明，2014年12月31日，开平市赤坎关族图书馆（以下简称关族图书馆）作为甲方与乙方隐没堂茶馆经营者厉齐签订《房屋租赁协议书》一份，约定：甲方自愿将坐落在开平市赤坎镇上埠堤西路15号（雨亭小筑）铺一、二两卡共三层（建筑主体为三卡，第三卡甲方未租给乙方）出租给乙方；租期为十年，从2014年1月1日至2024年1月1日；第八条第四项约定，如政府确有政策行为的，甲方必须在第一时间内通知乙方，并有责任和义务共同协商解决办法，同时共同协商补偿协议。甲方不可擅自单方签订任何协议与合同。2017年3月31日，开平市政府因赤坎镇文物保护与整体改建项目建设需要，作出开府征决字[2017]1号《开平市人民政府房屋征收决定书》，决定征收赤坎镇圩镇，包括上埠、下埠、河南洲范围内国有土地上的3981户房屋。房屋征收部门为开平市赤坎古镇文化旅游开发建设管理委员会，房屋征收实施单位为开平市赤坎镇人民政府。隐没堂茶馆租用关族图书馆的房屋位于上述房屋征收决定的范围内。2017年8月30日，关族图书馆与开平市赤坎镇人民政府针对堤西路15号建筑达成了产权置换补偿协议。
2017年10月18日，隐没堂茶馆提起本案诉讼，请求判决开平市政府依法履行向隐没堂茶馆进行补偿和赔偿的法定职责。包括以下项目：1.隐没堂茶馆与关族图书馆签定合同约定的违约责任赔偿金937280元；2.隐没堂茶馆建设费用2253023元；3.经营赔偿与补偿金1764000元；4.《赤坎一座绝无仅有的小镇》著作未完成及文化调研、勘察费300000元；5.隐没堂茶馆创意费250000元；6.隐没堂茶馆知识产权文化品牌赔偿金650000元；7.3个月的精神抚慰金60000元。庭审中，隐没堂茶馆经营者厉齐确认其对开平市政府征收涉案房屋没有异议，而是对开平市政府没有对其进行补偿有异议。经二审法院释明后，将其起诉请求归纳为，请求开平市政府依法履行向隐没堂茶馆进行补偿和赔偿的法定职责。

一审认为

广东省江门市中级人民法院（2017）粤07行初44号行政裁定认为，征收补偿决定只能对被征收人即房屋所有权人进行补偿。房屋承租人与房屋所有权人之间的房屋租赁关系属于民事关系，应当依据双方租赁合同的约定通过民事诉讼程序另行解决。隐没堂茶馆系被征收国有土地上房屋的承租人，不具有直接向征收人提出补偿请求的权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回隐没堂茶馆的起诉。隐没堂茶馆不服，提起上诉。

二审认为

广东省高级人民法院（2018）粤行终641号行政裁定认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定的补偿项目中包含了属于实际经营者（房屋承租人）的损失补偿内容，如对被征收房屋的装饰（不可分割的添附）部分的价值补偿，对停产停业损失的补偿等。因此，房屋实际经营者（承租人）可通过房屋所有权人即被征收人向政府房屋征收机构提交相关证据材料，并提出相应的补偿要求，经协商一致达成补偿协议或者由作出房屋征收决定的人民政府依法作出补偿决定。隐没堂茶馆并未根据上述条例的规定或《房屋租赁协议书》的约定，通过涉案房屋所有权人（被征收人）向房屋征收机构提出相关的补偿要求，且涉案房屋所有权人关族图书馆正在与政府房屋征收机构协商补偿事宜，尚未达成具体的补偿协议。隐没堂茶馆提起本案诉讼主张开平市政府未依法履行征收补偿的法定职责，缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原审裁定。
隐没堂茶馆申请再审称：1.隐没堂茶馆提供的营业执照、地税发票、城市土地使用税和房产税、租赁合同等证据可以证明其对涉案房屋有占有、使用和收益权利，依照法律规定可以获得相应的补偿。2.开平市政府以不作为的方式在其征收期限内未尽到补偿义务，只要求隐没堂茶馆完成搬迁清场而拒绝补偿和截留补偿款违法，其用围蔽的方式限制当事人的人身权和经营活动，制造无收入迫使自动搬离，逃避补偿。请求依法再审本案，撤销一、二审裁定；判令开平市政府实施房屋征收时对隐没堂茶馆的财产构成事实侵权；从即日起，对隐没堂茶馆的经营者厉齐按月发放最低生活保障金，直至侵权行为终止为止；并依法向隐没堂茶馆补偿和赔偿违约金、建设费、经营补偿、文化调研勘察费、创意费、知识产权品牌金、精神抚慰金等损失。

开平市政府答辩称：1.隐没堂茶馆并未获得涉案建筑的所有权，仅是承租关系，因此应当认为其不是被征收人。2.因隐没堂茶馆拒绝配合测量和评估，导致政府未能确定具体装修等补偿金额，且政府在征收过程中一直与隐没堂茶馆的经营者厉齐进行协商，也提供多种补偿途径供选择，愿意协调停产停业、安置等费用，不存在政府不履行职责的情形。此外，政府对已征收的房屋进行围蔽具有合法性，不存在侵权事实。请求驳回隐没堂茶馆的再审申请。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“有利害关系”，可以理解为被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响，且起诉人无法通过其他有效方式寻求救济。在房屋征收补偿案件中，一般而言，只有房屋所有权人才与征收行为和补偿行为有利害关系，可以针对征收行为或者补偿行为提起行政诉讼。房屋的市场化承租人通常并不与补偿行为有利害关系，其可以通过民事诉讼解决其与房屋所有权人之间的房屋租赁合同纠纷，并按照法律规定和租赁合同的约定来解决所租赁房屋上的添附以及因征收而造成的停产停业损失的补偿或赔偿问题。但是，补偿义务主体在知道或者应当知道存在房屋承租人且承租人具有独立的补偿利益后，既不在其与房屋所有权人签订的安置补偿协议或者作出的补偿决定中给付上述独立的补偿利益，也不另行与承租人签订安置补偿协议或者作出补偿决定解决上述独立的补偿利益问题，则房屋承租人有权以自己名义主张上述独立的补偿利益。本案中，开平市政府曾与厉齐协商解决相关独立于房屋所有权人的补偿事宜，已经明知承租人厉齐在被征收房屋上具有不可忽略的添附并且依法经营隐没堂茶馆，也明知厉齐在本次征收补偿中存在着独立于房屋所有权人的、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定应当享有的添附补偿和停产停业损失补偿等重大补偿利益。但是，开平市政府在与厉齐协商未能达成协议后，迳行与房屋所有权人签订安置补偿协议；且该安置补偿协议也未约定有关隐没堂茶馆停产停业损失、装修费用等的补偿，其后又未就上述补偿问题另行对厉齐（隐没堂茶馆）作出补偿决定，明显存在侵犯厉齐（隐没堂茶馆）补偿利益的可能性。在开平市政府既未通过补偿决定也未通过安置补偿协议解决隐没堂茶馆独立的补偿利益的情况下，一审法院以厉齐（隐没堂茶馆）不具有直接向征收人提出补偿请求的权利而认定其不具有原告主体资格，二审法院以厉齐（隐没堂茶馆）未通过涉案房屋所有权人（被征收人）向房屋征收机构提出相关的补偿要求等为由，分别驳回厉齐（隐没堂茶馆）的起诉、上诉，属于错误理解《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，应予纠正。
综上，隐没堂茶馆的起诉符合法定条件，人民法院依法应当予以受理。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

判决结果

一、撤销广东省江门市中级人民法院（2017）粤07行初44号行政裁定和广东省高级人民法院（2018）粤行终641号行政裁定；
二、指令广东省江门市中级人民法院继续审理本案。
审判长　　耿宝建
审判员　　宋楚潇
审判员　　寇秉辉
二〇二〇年八月三十一日
法官助理黄宁晖
书记员赖远均

附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。

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