最高法-对违反土地管理法律法规的行为进行的监督检查有别于内部监察

裁判要旨：本案的争议焦点是行政复议范围问题。晏某向原四川省国土资源厅提出查处土地违法行为的申请，因认为原省国土资源厅未就其申请履行法定职责，向四川省人民政府提起复议，四川省人民政府认为不属于行政复议范围未予受理，晏某后提起行政诉讼。一审、二审法院均认为其申请不属于行政复议受案范围。最高法认为，是否具有行政复议申请资格，关键在于是不是为维护自身合法权益而进行的，因四川省国土资源厅的不作为引起的行政复议申请，四川省人民政府应当受理。另外，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行的监督检查属于行政监督，其有别于行政监察机关依据行政监察法的规定，对国家机关、国家公务员和国家机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题，及违反行政纪律的行为进行监督检查的行政内部监察。除监督主体和监督任务不同外，二者还有一个明显区别，即行政监察的对象限于国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员;而县级以上人民政府土地行政主管部门监督的对象则是一切违反土地管理法律、法规的单位和个人，包括各级地方人民政府及其领导人员、各级人民政府部门及其公务员、各级人民政府及政府部门任命的其他人员。

中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2017)最高法行再51号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)晏胜才，男，1943年12月6日出生，汉族，住四川省郫县。

　　委托诉讼代理人晏祥蓉，女，1970年1月23日出生，汉族，住四川省郫县。系晏胜才之女。

　　委托诉讼代理人吴国强，北京京平律师事务所律师。

　　再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)四川省人民政府，住所地四川省成都市督院街30号。

　　法定代表人尹力，该省省长。

　　委托诉讼代理人张显锋，四川省人民政府法制办公室工作人员。

　　委托诉讼代理人肖中伟，四川省人民政府法制办公室工作人员。

　　再审申请人晏胜才因诉四川省人民政府不予行政复议一案，不服四川省高级人民法院(2016)川行终311号行政判决，向本院申请再审，本院以(2017)最高法行申175号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

　　一审、二审法院认定：晏胜才于2014年10月向四川省国土资源厅提出查处土地违法行为的申请(附晏胜才的身份证明、郫县团结镇人民政府发给晏胜才的拆迁通知书、拆迁补偿统计表等)，要求对郫县人民政府和郫县团结镇人民政府非法占用郫县团结镇太和村十四组300多亩基本农田等违法行为进行查处。因认为省国土资源厅未就其申请履行法定职责，晏胜才于2015年2月24日向四川省人民政府邮寄行政复议申请书，要求责令省国土资源厅限期对其要求查处土地违法行为的申请作出答复。四川省人民政府于2015年2月25日收到申请，并于3月18日作出川府复不〔2015〕10号《不予受理行政复议决定书》，载明：“申请人对被申请人履行查处土地违法案件法定职责的具体行政行为不服，于2015年3月12日向本机关提出行政复议申请。经审查，本机关认为，申请人的行政复议申请不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理。”晏胜才于同年6月收到决定后，提起本案诉讼。

　　四川省成都市中级人民法院一审认为，四川省人民政府是本案适格的复议机关。晏胜才向省国土资源厅提出申请，要求查处郫县人民政府和郫县团结镇人民政府的违法行为，该事项属于内部监察范畴，故晏胜才以省国土资源厅未履行相应职责向四川省人民政府提起行政复议申请后，四川省人民政府认为其申请不属于行政复议受案范围正确。四川省人民政府据此作出《不予受理行政复议决定书》并向晏胜才送达，其行政行为并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回晏胜才的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由晏胜才负担。

　　四川省高级人民法院二审认为，四川省人民政府是本案适格的复议机关。晏胜才向省国土资源厅的申请实质系举报行为。《国土资源行政处罚办法》等规范性文件并未规定国土主管部门应向举报人回复查处情况。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，行政机关负有法定具体行政作为义务而不作为的才属于复议范围。因此，四川省人民政府对晏胜才的复议申请决定不予受理并无不当。遂判决驳回晏胜才的上诉，维持原判决。案件受理费人民币50元，由晏胜才负担。

　　晏胜才不服，向本院申请再审，请求撤销成都市中级人民法院(2015)成行初字第324号行政判决、四川省高级人民法院(2016)川行终311号行政判决，及四川省人民政府(川府复不〔2015〕10号)《不予受理行政复议决定书》，判决四川省人民政府受理复议申请，作出复议决定。理由为：四川省国土资源厅接到申请人提交的违法用地查处申请后，应依法进行调查处理;申请人为维护自身合法权益而向四川省国土资源厅举报相关违法行为，对四川省国土资源厅就举报事项作出的处理或者不作为行为不服，具有行政复议申请人资格。

　　再审被申请人四川省人民政府提交答辩意见称：省政府于3月12日收到行政复议申请后，已在法定期限内履行了行政复议职责;省国土资源厅是否回复晏胜才关于查处土地违法的举报，不侵犯晏胜才的合法权益，故晏胜才提出的复议申请不属于复议范围，省政府不予受理理由充分;用地单位不是郫县人民政府和郫县团结镇人民政府;省国土资源厅已经答复其他举报人，只是没有答复晏胜才。请求维持原审判决。

　　本院认为：土地作为一种宝贵的自然资源，是人类赖以生存的基础。随着我国人口的增长和经济的发展，土地数量的有限性和土地需求的无限增长性之间的矛盾日益突出。因此，有效地保护土地资源，合理利用土地是我国当前的一项重要任务。同时，一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积减少，土地资产流失;城镇外延扩张、村庄分散建设占用耕地严重。为了遏制和查处违反土地管理法律、法规的行为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案的争议焦点为晏胜才的行政复议申请是否属于行政复议范围，而核心在于如何适用《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定。

　　首先，根据该规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行的监督检查属于行政监督，其有别于行政监察机关依据行政监察法的规定，对国家机关、国家公务员和国家机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题，及违反行政纪律的行为进行监督检查的行政内部监察。除监督主体和监督任务不同外，二者还有一个明显区别，即行政监察的对象限于国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员;而县级以上人民政府土地行政主管部门监督的对象则是一切违反土地管理法律、法规的单位和个人，包括各级地方人民政府及其领导人员、各级人民政府部门及其公务员、各级人民政府及政府部门任命的其他人员。故一审法院所作“晏胜才请求省国土资源厅查处郫县人民政府和郫县团结镇人民政府的违法行为属内部监察范畴”的判断，属于适用法律错误。

　　其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。该规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案。”最高人民法院〔2013〕行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》也明确，“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八第(二)项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请资格。”本案中，晏胜才请求四川省国土资源厅查处郫县人民政府和郫县团结镇人民政府违反土地管理法律、法规的行为是否具有行政复议申请资格，关键在于是不是为维护自身合法权益而进行的。晏胜才向四川省国土资源厅提交的农产品批发市场项目合作建设合同、拆迁通知书、拆迁补偿统计表及其身份证明等材料可以证明其财产权等权利可能受到侵犯。因此，四川省国土资源厅对县市人民政府的违法占地行为的处理或者不作为行为会直接影响晏胜才的权益，其向四川省国土资源厅提出查处土地违法行为的申请，既不属于内部监察行为也不属于不影响其权益的举报行为，晏胜才具有本案行政复议申请资格。二审法院以晏胜才向省国土资源厅的申请实质系举报行为，《国土资源行政处罚办法》等规范性文件并未规定国土主管部门应向举报人回复查处情况为由认为四川省国土资源厅不回复晏胜才不属于行政机关负有法定具体行政作为义务而不作为，而认定晏胜才的申请不属于行政复议范围，显属不当。

　　另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条的规定，因四川省国土资源厅的不作为引起的行政复议申请，四川省人民政府应当受理;四川省人民政府2015年2月25日收到申请人晏胜才的复议申请后，于3月18日作出《不予受理行政复议决定书》(川府复不〔2015〕10号)，违反了《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理”的规定。

　　综上，四川省人民政府川府复不〔2015〕10号《不予受理行政复议决定书》、成都市中级人民法院(2015)成行初字第324号行政判决和四川省高级人民法院(2016)川行终311号行政判决认定事实清楚，但适用法律错误。申请人晏胜才的再审请求和理由成立。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第三款和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十八条之规定，判决如下：

　　一、撤销四川省成都市中级人民法院(2015)成行初字第324号行政判决、四川省高级人民法院(2016)川行终311号行政判决;

　　二、撤销四川省人民政府川府复不〔2015〕10号《不予受理行政复议决定书》;

　　三、责令四川省人民政府受理晏胜才的行政复议申请。

　　一审案件受理费50元、二审案件受理费50元均由四川省人民政府承担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　　李智明

　　审判员　　郭载宇

　　审判员　　杨科雄

　　二〇一七年十一月三日

　　书记员　　马　萍