最高法-行政机关违法行为造成原告举证困难，法院根据原告提交证据确定赔偿数额

裁判要旨：
强制清除行为发生期间，行政机关在对地上苗木清除之前，组织相关部门对地上苗木进行了调查登记，但登记表上仅显示树种，无具体株数。而且，行政机关在强制清除地上苗木前及清除后均未通知当事人，清除时也未对苗木进行妥善处置，导致苗木被毁损。当事人在本案中提交的《公证书》和《苗木征收价值资产评估报告书》，证明涉案土地上栽种苗木棵数以及两次苗木栽种工程相关费用。本案系行政赔偿案件，在当事人提供初步证据证明其受到的直接损失且因行政机关违法行为给其履行举证责任造成困难，而行政机关又未能提供有效证据证明当事人实际损失的情况下，人民法院应当根据当事人的实际直接损失情况确定赔偿数额。

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2019)最高法行赔申95号

      再审申请人(一审原告、二审上诉人)：丁晓燕，女，1979年6月13日出生，汉族，住河南省汝州市。

　　委托诉讼代理人：宋亚东，男，1978年7月12日出生，汉族，住河南省汝州市，系丁晓燕丈夫。

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)：河南省汝州市人民政府，住所地：河南省汝州市丹阳中路268号。

　　法定代表人：刘鹏，该市人民政府市长。

　　委托诉讼代理人:赵卫锋，河南省汝州市人民政府法制办公室工作人员。

　　委托诉讼代理人：陶红云，河南谢景红律师事务所律师。

　　再审申请人丁晓燕因诉河南省汝州市人民政府行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院(2018)豫行赔终88号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员聂振华、审判员袁晓磊参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　河南省平顶山市中级人民法院一审查明：河南省平顶山市中级人民法院(2017)豫04行初134号行政判决查明，2011年12月17日，汝州市风穴路办事处张鲁庄村五组村民张万玉与丁晓燕签订《土地转包协议》，将其承包地3.5亩转包给丁晓燕。2015年11月20日，河南省人民政府作出豫政土〔2015〕1131号《关于汝州市2015年度第六批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，将包括丁晓燕转包地在内的集体土地批准征收为国有土地。2016年1月15日，汝州市人民政府发布〔2016〕6号《汝州市人民政府征收土地公告》。2016年5月起，该土地征收相关补偿费相继拨付至汝州市风穴路街道办事处财政所。后张万玉之妻张苗云将6.5亩承包地附属物款27235元领取。2016年7月15日至7月19日，丁晓燕转包地地上附着物被清除。丁晓燕不服，提起行政诉讼。另查明，2015年3月24日，张鲁庄居委会与宋亚东签订《地上附着物补偿协议》，该协议约定因汝州市人民政府修建前进路占用张鲁庄居委会居民张万玉转包给丁晓燕(宋亚东之妻)丹阳路北边土地0.3亩，依据平顶山市人民政府平政〔2012〕12号《关于印发平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》，经市农林局评估定价，双方达成该协议。张鲁庄居委会书记张建堂作为甲方代表签字。再查明，2014年12月30日，河南省汝州市公证处出具(2014)汝证民字第1224号《公证书》，申请人为汝州市冠亚苗木绿化有限公司，法定代表人为宋亚东，公证土地上苗木棵数为：木槿树3379棵，银杏树2米以上177棵、1米以下1188棵，银杏树合计1365棵。2016年7月18日，受丁晓燕委托，河南信则资产评估有限公司出具信则评报字〔2016〕《苗木征收价值资产评估报告书》,其中，评估对象为：地上苗木补偿价值。具体评估资产范围为：土地上栽种的1365棵银杏、3379棵木槿，共计4744棵，占地3.3亩。委估资产在评估基准日补偿价值为420413元。

　　河南省平顶山市中级人民法院一审认为，因汝州市人民政府组织实施将丁晓燕转包地地上林木强制清除的行为，已被河南省平顶山市中级人民法院(2017)豫04行初134号行政判决确认违法，汝州市人民政府应对丁晓燕的损失予以赔偿。但丁晓燕主张依其评估价值420413元予以赔偿的理由不能成立，不予支持。(一)丁晓燕本案提起的虽然是国家赔偿之诉，但其财产损失的主要成分为补偿款，不能脱离补偿谈赔偿数额，应先确认补偿数额，在此基础上按照赔偿数额不低于补偿数额的原则确定赔偿金额;(二)关于补偿标准问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定：“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”根据上述法律规定，被征用土地上的附着物补偿标准由政府规定，平顶山市人民政府根据河南省人民政府办公厅豫政办〔2009〕152号《关于加强我省国家建设征地地上附着物补偿管理的通知》授权制定的平政〔2012〕12号《关于印发平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》，应作为本案补偿数额计算的基本标准。本案，由于丁晓燕转包地种植林木的种植密度超过上述规定的合理种植密度，应按照该标准规定的超出合理种植密度的按照亩最高补偿标准每亩8000元计算。丁晓燕从张万玉处转包土地3.5亩，2015年3月已被汝州市人民政府征用0.3亩，本应剩余3.2亩，考虑丁晓燕实际转包地边界变动及亩数计算可能存在误差等情况，参照丁晓燕提供的评估报告认定的其转包地亩数为3.3亩，即3.3亩×8000元/亩=26400元，即补偿数额应为26400元;(三)考虑政府存在过错，在确定补偿数额26400元基础上，按照赔偿数额不低于补偿数额的原则，在补偿数额基础上上浮20%作为赔偿数额，即26400元+(26400元×20%)=31680元;(四)因丁晓燕主张依其评估价值420413元予以赔偿的理由不能成立，其要求汝州市人民政府赔偿评估费5000元的理由亦不能成立，不予支持。综上，汝州市人民政府的答辩理由不能成立，不予采纳。丁晓燕的部分诉讼请求成立，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决：一、汝州市人民政府于该判决生效之日起三十日内赔偿丁晓燕财产损失人民币31680元;二、驳回丁晓燕的其他诉讼请求。

　　丁晓燕不服一审判决，向河南省高级人民法院提起上诉。

　　河南省高级人民法院二审查明的事实与一审一致。

　　河南省高级人民法院二审认为，汝州市人民政府组织实施将丁晓燕转包地地上林木强制清除的行为，已被河南省高级人民法院(2018)豫行终766号终审判决确认违法，汝州市人民政府应对丁晓燕的损失予以赔偿。丁晓燕单方委托对其转包地种植的林木价值予以评估，因汝州市人民政府不予认可，因此不能作为赔偿的依据。本案丁晓燕提起的是国家赔偿之诉，但其财产损失的主要成分为补偿款，应先确认补偿数额，在此基础上按照赔偿数额不低于补偿数额的原则确定赔偿金额。一审法院依据平顶山市人民政府平政〔2012〕12号文件作为本案补偿数额计算的基本标准相对公平。一审判决根据该文件确定的最高补偿标准计算出应补偿数额为26400元，并考虑政府存在过错，在确定补偿数额26400元基础上，确定上浮20%作为赔偿数额是合理的。因丁晓燕主张依其评估价值420413元予以赔偿的理由不能成立，其要求汝州市人民政府赔偿评估费5000元的理由亦不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

　　丁晓燕向本院申请再审称：(一)一审法院依据平政〔2012〕12号《关于印发平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》认定每亩8000元的补偿标准，是错误的。在再审申请人3.3亩的土地上，有木槿树3379棵，银杏1365棵，共计4744棵。再审申请人提交的土地转包协议、汝州市公证处出具的(2014)汝证民字第1224号《公证书》、河南信则资产评估有限公司出具的《苗木征收价值资产评估报告书》三份证据，证明了再审申请人于2012年3月种植银杏和木槿，一直到2016年7月15日前，数量未少一棵。林木的内在价值，随着生长年限的增加，价格越来越高。(二)一、二审判决认定事实的主要证据不足，证据未经质证或是伪造的。涉案土地在第二次征收中遭违法强拆，未履行估价程序就以8000元一亩补偿。就两次补偿价格来说，价格相差十倍之多，显然背离了附属物内在价值，证明了二审判决是存在问题的。再审申请人在被强拆之前，被迫对所持有财产进行第三方估价，被申请人未有一份证据证明涉案财产的棵数以及估价。(三)一、二审判决遗漏再审申请人的诉讼请求。再审申请人的承包地内有看护房间、起居生活用品，未进行清算。一审法院未按再审申请人的评估报告作出判决，二审法院也未对此作出判决，遗漏再审申请人的诉讼请求。请求：1、撤销一、二审判决;2、被申请人赔偿再审申请人经济损失420413元及鉴定费5000元;3、因被申请人存在过错，应在赔偿数额基础上，再上浮20%作为违法过错赔偿。

　　本院经审查认为，被申请人汝州市人民政府将再审申请人丁晓燕转包地上苗木强制清除的行为已经法院生效判决确认违法，丁晓燕有取得赔偿的权利。本案的主要争议焦点是赔偿标准及赔偿数额应当如何确定。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据本院询问了解的情况，本案中，强制清除行为发生于2016年7月15日至7月19日期间，汝州市人民政府称在对地上苗木清除之前，组织林业局、风穴路办事处、张鲁庄居委会对地上苗木进行了调查登记，但登记表上仅显示树种为木槿，无具体株数。而且，汝州市人民政府在强制清除地上苗木前及清除后均未通知丁晓燕，清除时也未对苗木进行妥善处置，导致苗木被毁损。丁晓燕在本案中提交了汝州市公证处于2014年12月30日作出的(2014)汝证民字第1224号《公证书》和河南信则资产评估有限公司于2016年7月18日作出的《苗木征收价值资产评估报告书》，证明涉案土地上栽种银杏、木槿的合计棵数以及两次苗木栽种工程相关费用。本案系行政赔偿案件，在丁晓燕提供初步证据证明其受到的直接损失且因行政机关违法行为给其履行举证责任造成困难，而行政机关又未能提供有效证据证明丁晓燕实际损失的情况下，人民法院应当根据当事人的实际直接损失情况确定赔偿数额。一、二审法院直接依据平顶山市人民政府平政〔2012〕12号《关于印发平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》确定的补偿标准来确定本案赔偿数额，有所不当，应予纠正。

　　综上，丁晓燕的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

　　一、本案指令河南省高级人民法院再审;

　　二、再审期间，中止原判决的执行。

　　审判长　仝　蕾

　　审判员　聂振华

　　审判员　袁晓磊

　　二〇一九年十二月二十五日

　　法官助理 徐小玉

　　书记员曲飘原