某游乐公司诉磐石市住房和城乡建设局政府与社会资本合作协议行政赔偿案——政府与社会资本合作协议中行政机关单方变更协议的审查

　　入库编号：2024-12-3-020-005

　　长春铁路运输中级法院

　　(2023)吉71行终264号

　　2023年12月18日

　　案由行政赔偿

　　引用法条

　　《中华人民共和国合同法》第九十四条

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第二十六条第五款

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第二十六条

　　《中华人民共和国国家赔偿法(2012修正)》第三十六条第八项

　　《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定(2022)》第二十九条第一项

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第七十八条第一款

　　关键词

　　行政/行政赔偿/政府与社会资本合作协议/行政优益权/行政协议

　　基本案情

　　2017年5月16日，某游乐公司与磐石市住房和城乡建设局(以下简称磐石住建局)签订《磐石市某公园建设协议》，约定由某游乐公司负责投资修建公园，并对儿童游乐园有35年经营使用权利。2018年8月31日，磐石园林中心以实施机构的名义出具《成交通知书》，确认某公园PPP建设项目中标、成交社会资本为某游乐公司。2018年9月17日，某游乐公司与磐石住建局签订《磐石市某公园建设项目PPP合同书》，约定项目合作期30年(其中建设期2年，运营期28年)。2020年7月4日，磐石住建局出具《关于某公园已完成工程量的说明》，某公园内已完成工程量合计221万元。2020年7月16日，磐石园林中心向某游乐公司作出《关于磐石市某公园PPP建设项目相关事宜的告知函》，载明终止项目合同，对于已经产生的工程量，双方可委托第三方机构对现场已完成工程量据实测算，磐石园林处可对合理部分予以结算。2021年12月29日，经磐石园林中心委托，吉林某评估公司作出《资产评估报告》。某游乐公司认为磐石住建局、磐石园林中心单方违法解除涉案行政协议，诉至法院，要求判令磐石住建局、磐石园林中心补偿其损失5081409元及利息。

　　吉林铁路运输法院于2023年6月28日作出(2023)吉7102行初117号行政判决：一、限被告磐石市住房和城乡建设局于本判决生效后三十日内给付原告某游乐公司赔偿款4175289元及利息损失(利息损失以4175289元为基数，自2020年7月16日起至实际给付之日止按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算);二、驳回原告某游乐公司其他的诉讼请求。宣判后，磐石市住房和城乡建设局提出上诉。吉林省长春铁路运输中级法院于2023年12月18日作出(2023)吉71行终264号行政判决，驳回上诉，维持原判。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：本案中，原告请求权源于涉案《磐石市某公园建设项目PPP合同书》，从该合同书的形式和内容看，是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，为《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《行政协议司法解释》)第二条第五项规定的“政府与社会资本合作协议”，属于行政协议的范畴。同时，本案属于行政机关在行政协议的履行过程中，行使行政优益权，单方解除协议而产生的赔偿(补偿)争议。本案的诉讼争议焦点包括，单方解除涉案行政协议是否合法以及双方责任、赔偿责任承担主体以及赔偿数额。(一)关于单方解除涉案行政协议是否合法以及双方责任的问题。本案被告磐石园林中心主张涉案行政协议解除的原因在于原告长时间未履行合同内容，构成根本违约。参照当时有效的《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，当事人可以解除合同的事由包括“因不可抗力致使不能实现合同目的”“在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务”“当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行”“当事人一方迟延履行债务或者其他违约行为致使不能实现合同目的”。以该法律规定为基础，根本违约构成要件包括违约方主观上存在严重违约行为，客观上导致不能实现合同目的。然而本案中，根据在案证据和庭审调查，可以证明原告在签订涉案行政协议后，开展了施工图设计、总平面布置、可研报告编制、场地平整、房屋建设、设备安装等工作，并不存在明显不当的拒绝或者消极履约行为，且不存在不能实现合同目的的情形。被告磐石园林中心在此情况下，主张原告构成根本违约，理由不能成立。涉案行政协议于2018年8月31日签订时，存在高压线路未拆除、拆迁未解决等问题，此为行政机关应当履行的协议义务，该问题会在一定程度上影响原告的施工建设。涉案行政协议中对行政机关需要提供的施工条件没有明确约定，但作为行政机关在履行行政协议过程中，提供完全符合施工的条件，并及时清除影响施工的障碍是法理和常理，否则，行政机关则构成违约。若行政机关先存在违约行为，再单方行使行政优益权解除行政协议，则属违法。被告磐石住建局庭审中称按照工程进度同时跟进解决相关问题的主张，并无法律依据，亦不能成为其违法解除行政协议的法定事由。庭审中，被告磐石住建局称高压线路未拆除、拆迁未解决等问题于2022年4月解决，但涉案行政协议是在2020年7月16日被单方解除，进一步说明单方解除涉案行政协议的行政行为不具备合法性。因此，根据《行政协议司法解释》第十六条第三款的规定，本案系属行政机关违法解除行政协议所产生的赔偿争议，行政机关应当对给原告造成的损失，予以赔偿。诚实信用原则是民事活动所要遵循的首要原则，应贯彻于民事和行政交叉的行政协议领域。作为行政协议一方主体的行政机关，在履约过程中对诚实信用原则的遵循较之行政相对人，要更加严格，这也正体现出社会主义核心价值观和法治政府建设的要求。具体到本案，即使行政协议双方当事人在履行协议过程中均存在一定瑕疵，行政机关亦负有在先的、更高要求的自身责任修正义务。行政机关在自身履约瑕疵未得以有效修正的情况下，不得将协议履行的责任和风险全部推卸给行政相对人，否则，其单方解除行政协议的行政行为首先应当被定性为违法。(二)关于赔偿责任承担主体的问题。《行政协议司法解释》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第十二条第一款第十一项规定的行政协议。从该条规定上看，行政协议的一方责任承担主体应当为行政机关。虽然在实践中，存在大量的行政机关委托其内设机构签订行政协议的情况，但仍需准确界定行政协议的责任主体，避免行政协议所涉赔偿或者补偿问题无法有效得以落实。本案中，被告磐石住建局主张依合同相对性原则，其并非涉案行政协议的责任主体，应由被告磐石园林中心作为涉案行政协议的责任主体。但是，被告磐石园林中心属于被告磐石住建局的下属事业单位，并非行政机关。行政诉讼法第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。《行政协议司法解释》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。根据原告提供的《磐石市某公园建设协议》《磐石市某公园建设项目PPP合同书》可以看出，甲方处均盖有被告磐石住建局的公章。虽然被告磐石住建局称原告提交的《磐石市某公园建设项目PPP合同书》系属框架协议，并提交了另一份盖有被告磐石园林中心公章的合同书，但被告磐石住建局提交的合同书上无签约时间，另据《磐石市丽泽文化体育公园补充协议》中载明的内容，双方框架协议系签订于2017年6月。因此，被告磐石住建局认为应当以磐石园林中心为涉案行政协议责任主体的主张，法院不予支持。即使涉案行政协议签订和履行过程中，有被告磐石园林中心的参与，亦应视为受被告磐石住建局的委托所为，仍然应当由被告磐石住建局承担涉案行政协议所涉赔偿责任。同时，对于原告要求被告磐石住建局和磐石园林中心共同承担赔偿责任的主张，法院不予支持。另外，根据《成交通知书》显示，原告为涉案建设项目的联合体牵头人，还有两家公司为联合体成员。但在案证据可以证明，从涉案行政协议的签订、履行，以及解除后的后续事宜处置，均是由原告单独完成，作为联合体成员的另外两家公司均未实际参与。对此，两名被告始终未提出异议。因此，原告作为本案行政赔偿的权利主体，并无不当。(三)关于赔偿数额的问题。本案原告主张给付的费用共有五项。第一，对于原告主张的《磐石市园林管理中心拟收购某公园项目所涉及的甲公司投资建设的实务资产价值评估项目资产评估报告》评估的资产净值合计3679289元。被告磐石住建局对该报告中的部分评估资产项目提出异议，主要体现在其认为的未见实物部分和与涉案行政协议约定建设项目无关部分。首先，该评估报告系受被告磐石园林中心委托作出，并且《关于磐石市某公园PPP建设项目相关事宜的告知函》中亦载明“对于已经产生的工程量，双方可委托第三方机构对现场已完成工程量据实测算，磐石园林处可对合理部分予以结算”。作为委托方，在评估过程中，其享有充分的行使权利的机会，以保证评估报告的内容符合其合法预期。但是，被告磐石住建局在评估报告作出后，再以“未见实物”作为异议理由，则不再具备合法性和合理性。其次，本案所涉及的PPP项目模式，系由政府和社会资本共同出资建设公共基础设施或公共服务项目，双方共同承担风险，共享收益，以实现项目的共赢。涉案《磐石市某公园建设协议》《磐石市某公园建设项目PPP合同书》中均有约定，原告在项目建成后，拥有28年的运营期，并对娱乐部分享有经营使用权利。这些约定正体现出PPP项目模式的目的，即在公共基础设施或公共服务项目建设中，利用社会资本减轻政府资金压力，但仍需利用一定期限的运营期使社会资本企业的建设成本得以回收并取得收益。对于采用PPP项目模式签订的涉案行政协议的理解和履行，不应禁锢于格式条款中，应具有开放性和务实性，否则，极易造成政府和社会资本所承担的风险失衡，背离PPP项目模式的目的。被告磐石住建局以原告建设了部分涉案行政协议未明确约定的设施和工程，包括建设公园大门所需房屋未进行审批，即拒绝予以赔偿，不具有合理性。以在案证据，尚不能完全割裂被告磐石住建局所称无关项目与涉案行政协议的联系。因此，对于被告磐石住建局的主张，法院不予支持。对于原告主张的《磐石市园林管理中心拟收购某公园项目所涉及的甲公司投资建设的实务资产价值评估项目资产评估报告》评估的资产净值合计3679289元，法院予以支持。第二，对于原告主张的灯具等财产损失735120元。此项主张的数额与原告提供的证据证明的数额并不相符，且庭审中原告承认，其所安装的全部灯具已由其自行拆除，现由被告磐石园林中心运至指定地点存放，原告随时可以自行取回。因此，原告主张的此项损失不能视为被告磐石住建局造成的损失，法院不予支持。第三，对于原告主张的前期费用损失38.5万元。虽然未见具体的证据，但有被告磐石住建局出具的《关于某公园已完成工程量的说明》中明确载明前期费用部分38.5万元，其中招投标代理费18万元、施工图设计费16.5万元、总平面布置方案2万元、可研报告编制费2万元。庭审中，被告磐石住建局予以认可，故法院予以支持。第四，对于原告主张的更夫工资13.2万元。虽然庭审中，被告磐石住建局提出异议，但由磐石住建局与原告公司人员共同签名作出的《某公园工程量确认说明》已载明更夫工资，无论从行政允诺还是信赖利益保护角度，在原告提供证据证明更夫每月工资3,000元并不畸高的情况下，对于此项费用，法院应予支持。但是，法院应当按照《某公园工程量确认说明》中明确的更夫工资计算期间即2018年8月-2021年3月共计32个月予以支持，即支持9.6万元。对于原告主张2021年3月以后的部分，因原告完全可以自行止损，不能视为被告磐石住建局造成的损失，法院不予支持。第五，对于原告主张的电路安装费用1.5万元。在案证据可以证明，该笔费用确实发生，且用于涉案项目，同时该笔费用的支付具备合理性，法院予以支持。第六，对于原告要求自2020年7月16日支付利息的主张。因2020年7月16日，被告磐石园林中心作出了《关于磐石市某公园PPP建设项目相关事宜的告知函》，单方解除了涉案行政协议，自此，被告磐石住建局违法解除行政协议的情形已经成就，其应当及时向原告履行合法合理部分的赔偿义务。否则，未及时履行赔偿义务期间产生的利息损失，应当属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条第一项规定的“直接损失”范畴，被告磐石住建局应当按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率予以支付。

　　裁判要旨

　　PPP项目模式，系由政府和社会资本共同出资建设公共基础设施或公共服务项目，双方共同承担风险，共享收益，以实现项目的共赢，双方签订的协议属于行政协议的范畴。作为行政协议一方主体的行政机关，在履约过程中对诚实信用原则的遵循，较之行政相对人要更加严格。如行政机关先存在违约行为，再单方行使行政职权解除行政协议，则属违法;由此给协议相对方造成的直接损失，应予行政赔偿。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第5款、第78条第1款

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第20条第3款

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)第1条、第2条第5项、第4条第2款、第16条第3款

　　一审：吉林铁路运输法院(2023)吉7102行初117号行政判决(2023年6月28日)

　　二审：吉林省长春铁路运输中级法院(2023)吉71行终264号行政判决(2023年12月18日)