执法变动情况下信赖利益保护的审查认定

　　入库编号

　　2024-12-3-016-007

　　孙某某诉北京市平谷区南独乐河镇人民政府、北京市平谷区人民政府行政处罚及行政复议案

　　——执法变动情况下信赖利益保护的审查认定

　　关键词

　　行政

　　行政复议

　　行政处罚

　　执法变动

　　信赖利益保护

　　司法审查标准

　　基本案情

　　原告孙某某诉称：北京市平谷区南独乐河镇人民政府(以下简称南独乐河镇政府)于2019年12月31日作出的被诉限拆决定书中认定原告的养殖场系违法建设属于认定错误。原告的养殖场属于设施农用地，其所建畜禽舍直接用于畜禽养殖生产，依法不需要取得乡村建设规划许可;被告南独乐河镇政府在养殖场住所使用证明中明确认定“该营业场所不属违法建设”并加盖公章确认;XX村民代表委员会(以下简称XX村委会)及村民代表对原告建设养殖场作出同意的决议，并证明涉案土地用途为养殖;《北京市平谷区农村工作委员会关于2012年土地卫片执法检查疑似农业结构调整项目第一批认定情况的函》(以下简称《认定函》)中认定：原告的养殖场地上建筑物确实属于农业用途，可认定为农业结构调整项目。被告未进行立案、调查、现场检查、现场勘验等调查程序，未告知原告享有陈述、申辩的权利，且无证据证明当事人逾期不改正，就径行作出处罚，程序显属不当。基于此，被告北京市平谷区人民政府(以下简称平谷区政府)于2020年3月12日作出被诉复议决定书亦应当予以撤销。原告现提起行政诉讼，请求撤销被诉限拆决定及被诉复议决定。

　　被告南独乐河镇政府辩称：南独乐河镇政府对违法建设具有查处拆除的法定职责。就涉案建筑，原告未出示任何审批、备案手续，违反了土地规划用途，构成违法建设。根据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度。经调查，涉案土地上现新建房屋设施，涉案土地的土地规划为一般农用地，故涉案土地的实际用途与规划用途不符。根据询问笔录和现场勘验可以确认的事实是，涉案建筑为原告于2011年建设的养殖用房。根据各个时期颁布的行政决定的精神(《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》等)，农业设施的建设与用地都应当履行申请、申报、备案的手续。根据平谷区农业农村局下发的《北京市平谷区农业农村局关于南独乐河镇XX村孙某某养殖小区设施农业相关情况的复函》，原告的设施农业用地未履行备案手续，应当予以拆除。被告对涉案违法建设履行了调查处理手续，程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉请。

　　被告平谷区政府辩称：平谷区政府受理原告的复议申请程序符合法律规定，涉案复议案件审理程序符合法律规定，复议程序合法，请求人民法院依法裁判。

　　法院经审理查明：2011年6月30日，孙某某与张某、李某签订《土地转让协议书》。当日，XX村委会出具证明，内容为：经讨论和研究，同意张某与李某将承包我村XX地中桥北的土地转包给孙某某，转让土地的四至为东西长73.5米，南北长44米，土地面积为3234平方米，折合4.85亩。另，XX村委会作出决议，内容为：经XX村委会、村民代表同意，孙某某(北京孙某某养殖户)在XX村东建养殖场。孙某某陈述，涉案土地在转让前就有少量建筑，而绝大部分涉案建筑系其于2011年7月建设，建筑物系砖混彩钢瓦结构，一直用于养殖。在土地转让前，涉案场所已于2011年6月注册成立北京付某养殖专业合作社，XX村委会、南独乐河镇政府在该合作社的住所(经营场所)使用证明上盖章确认。

　　另查，涉案建筑所在土地规划用途为一般农用地。2012年12月20日，北京市平谷区农村工作委员会作出《认定函》，认为孙某某在XX村4.85亩土地上的项目等146个项目的地上建筑物目前确实属于农业用途，可认定为农业结构调整项目。2019年12月26日，南独乐河镇政府执法人员在检查中发现涉案建设，遂予以立案调查，当日经现场检查、勘验、拍照、测绘，南独乐河镇政府认定孙某某所建建筑面积为1514平方米，占地总面积3230.1平方米，孙某某在相应材料上签字确认。当日，南独乐河镇政府向孙某某送达《告知书》，告知其涉案建筑在南独乐河镇政府处无任何备案手续，要求其于3日内向南独乐河镇政府提交建设审批手续。经向北京市平谷区农业农村局调查，该局于2019年12月2日回函确认，其未曾收到南独乐河镇政府提交的XX村孙某某养殖小区设施农业用地备案材料。经向北京市规划和自然资源委员会调查，该委员会于2019年12月31日出具规划审批情况的函，确认涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证。2019年12月31日，南独乐河镇政府对孙某某进行询问，孙某某陈述涉案建设系其2011年建设，用于养殖，未取得乡村建设规划许可证，但有农调手续。2019年12月31日，南独乐河镇政府作出被诉限拆决定。孙某某不服，于2020年1月2日向平谷区政府申请复议。2020年3月12日，平谷区政府作出被诉复议决定，维持南独乐河镇政府于2019年12月31日作出的被诉限拆决定。

　　北京市平谷区人民法院于2021年8月23日作出(2020)京0117行初30号行政判决：一、确认南独乐河镇政府于2019年12月31日作出的被诉限拆决定书违法;二、确认平谷区政府于2020年3月12日作出的被诉复议决定书违法。宣判后，南独乐河镇政府和平谷区政府提起上诉。北京市第三中级人民法院于2021年10月29日作出(2021)京03行终1300号行政判决，驳回上诉，维持原判。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件的相关规定，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续。本案中，虽然在案证据无法证明涉案建筑取得了审批或备案手续，但孙某某在涉案土地建设养殖场经村委会研究同意，南独乐河镇政府曾在养殖专业合作社的经营场所证明上盖章确认，农业农村部门亦曾作出农业结构调整项目的认定。孙某某作为行政相对人实施了该项目建设，并一直将涉案建筑实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求，其对涉案建筑及利用涉案建筑进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护。南独乐河镇政府未充分考量涉案建筑补办设施农用地相关手续的必要性，仅以未取得规划许可手续为由直接认定涉案建筑为违法建设，且未经责令补办程序，属于事实不清、证据不足、程序违法。故被诉限拆决定应当予以撤销，基于此，被诉复议决定应一并撤销，鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，故一并确认违法。

　　裁判要旨

　　在前期相关政府部门曾作出允诺的情况下，法院应结合案件事实，综合考量当事人主张的信赖利益是否具有正当性和受法律保护的必要性。比如通过行政机关的行为或承诺与相对人生产经营之间是否存在密切联系来判断，即行政机关的行为或承诺，是否实际使当事人对其设施农用建设的合法性产生了足够的信赖，其是否基于此种信赖投入了物力、财力用于设施农业项目的生产经营。行为人基于镇政府等部门的“允诺”，实施了设施农用地项目建设，并一直用于养殖，符合设施农用地的用途管制要求，且并未改变农业用途，具有补办设施农用地相关手续的可能性，行为人信赖利益大于所欲维护之公共利益，该种执法变动情况下应对其信赖利益进行保护。

　　关联索引

　　《中华人民共和国城乡规划法》第65条

　　一审：北京市平谷区人民法院(2020)京0117行初30号行政判决(2021年8月23日)

　　二审：北京市第三中级人民法院(2021)京03行终1300号行政判决(2021年10月29日)

　　(行政庭)