以保护规范理论作为判定行政诉讼原告资格的重要基准

　　入库编号

　　2023-12-3-016-009

　　刘某明诉江苏省张家港市人民政府行政复议案

　　——以保护规范理论作为判定行政诉讼原告资格的重要基准

　　关键词

　　行政

　　行政复议

　　起诉条件

　　利害关系

　　规范保护理论

　　基本案情

　　法院经审理查明：2015年11月24日，张家港市发展和改革委员会向江苏金某旅游投资发展有限公司作出张发改许备〔2015〕823号《关于江苏金某旅游投资发展有限公司某地生态农业旅游观光项目备案的通知》。该通知内容涉及项目名称、主要功能及建设内容、项目选址、项目总投资及资金筹措、有效期等五个方面。刘某明于2016年1月通过信息公开的方式取得了上述通知，认为该通知将其位于江苏省张家港市锦某镇福某村某地一、二组拥有承包经营权的土地纳入其中，该通知存在重大违法情形，遂向江苏省张家港市人民政府(以下简称张家港市政府)提起行政复议，要求确认违法并予以撤销。张家港市政府经审查认为，刘某明与823号通知不具有利害关系，遂于2016年3月21日作出〔2016〕张行复第2号驳回行政复议申请决定，并于2016年3月22日送达刘某明。刘某明不服提起行政诉讼，请求撤销上述行政复议决定。

　　江苏省苏州市中级人民法院于2016年9月13日作出(2016)苏05行初59号行政判决，驳回刘某明的诉讼请求。

　　一审宣判后，刘某明不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年12月21日作出(2016)苏行终1415号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

　　二审宣判后，刘某明向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年4月26日作出(2017)最高法行申169号行政裁定：驳回再审申请人刘某明的再审申请。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：行政诉讼乃公法上之诉讼，法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系;除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。

　　根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)、《中央预算内直接投资项目管理办法》《政府核准投资项目管理办法》《江苏省企业投资项目备案暂行办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面，判断某一项目是否应予审批、核准或备案。考察上述一系列规定，并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于刘某明等个别人的土地承包经营权的保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。具体到本案中，张家港市发改委作出823号通知即使涉及刘某明依法使用的土地，刘某明也不能仅以影响其土地承包经营权为由申请行政复议。张家港市政府以再审申请人的行政复议申请不符合《实施条例》第二十八条第二项的规定为由，作出驳回其申请之决定，符合法律规定。一、二审法院判决并无不当。再审申请人刘某明如认为项目建设过程中行政机关的土地征收与补偿等行为侵犯其合法权益，应当通过其他法定途径解决。

　　裁判要旨

　　只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。具体应当以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第25条

　　一审：江苏省苏州市中级人民法院(2016)苏05行初59号行政判决(2016年9月13日)

　　二审：江苏省高级人民法院(2016)苏行终1415号行政判决(2016年12月21日)

　　再审：最高人民法院(2017)最高法行申169号行政裁定(2017年4月26日)

　　(行政庭)