街道办以拆危为名实施拆除行为的责任主体

　　入库编号

　　2023-12-3-020-004

　　徐某等4人诉上城区人民政府行政强制及行政赔偿案

　　——街道办以拆危为名实施拆除行为的责任主体

　　关键词

　　行政诉讼

　　行政赔偿

　　强制拆除房屋

　　起诉条件

　　适格被告

　　基本案情

　　法院经审理查明：徐某等4人居住的杭州市上城区南兴加儿巷X号房屋被列入杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目征收红线范围内。2015年12月29日，实施单位拆除涉案房屋部分屋顶、东墙、西墙、东墙的公共进出门。徐某等4人以杭州市上城区人民政府为被告提起行政诉讼，请求：1.确认2015年12月29日上城区政府强行拆除杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目征收红线范围内南兴加儿巷X号房屋的行为违法;2.判令上城区政府赔偿南兴加儿巷X室之2陆某娣户因2015年12月29日上述强拆行为导致陆某娣个人财物灭失经济损失人民币50万元，居住损失人民币50万元，精神损害费人民币100万元;3.判令上城区政府赔偿南兴加儿巷X号204室之1姚某程户因上城区政府上述强拆行为导致姚某程、徐某、徐某个人财物灭失经济损失人民币100万元，居住损失人民币100万元，精神损害费人民币300万元;4.判令上城区政府赔偿徐某人民币219.73万元;5.判令上城区政府赔偿徐某因上述强拆行为导致工作财物灭失，致使徐某至今无法从事母婴类电商微商工作的经济损失人民币500万元。

　　浙江省杭州市中级人民法院于2017年10月11日作出(2017)浙01行初260号行政裁定，驳回徐某等4人的起诉。

　　一审宣判后，徐某等4人不服提起上诉，浙江省高级人民法院于2017年12月27日作出(2017)浙行终1470号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。

　　二审宣判后，徐某等4人向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年6月13日作出(2018)最高法行申1954号行政裁定，驳回再审申请人徐某等4人的再审申请。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：本案中，各方对街道办事处以拆除危房的名义实施拆除的事实，并无异议，分歧仅在于谁是最终的责任主体并以此确定适格被告。

　　首先，街道办事处作为派出机关可以自己名义独立作出行政行为并承担责任。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，省、自治区人民政府可以设立行署，县、自治县的人民政府可以设立区公所，市辖区、不设区的市的人民政府可以设立街道办事处，分别作为同级人民政府的派出机关。与行政机关设立的行使该行政机关部分行政职权的派出机构不同，地方人民政府设立的派出机关是独立的行政主体，能够以自己名义独立作出行政行为并独立承担相应的责任。因此，街道办事处在有关人民政府未进行委托的情况下，其以自己的名义单独作出相应的行政行为，对由此产生的诉讼，街道办事处是适格被告并独立承担法律责任，而不宜以派出机关即相应的人民政府为被告。因此，否定街道办事处的被告主体资格，而主张一律以设立的人民政府为被告的观点，不符合上述规定精神，也导致《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规范目的落空，也违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款之规定。

　　其次，即使认定街道办事处实施的强制拆除，系以房屋征收部门委托的房屋征收实施单位名义而实施，对相应的法律后果也应由房屋征收部门承担，而不应由作为征收主体的市、县级人民政府承担。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条进一步规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。据此，街道办事处既非征收主体，也非组织实施房屋征收与补偿工作的房屋征收部门，而只可能是按照本级人民政府规定的职责分工，接受房屋征收部门的委托，承担房屋征收与补偿具体工作的被委托单位。因此，街道办事处作为房屋征收实施单位在委托范围内所从事的行为，由委托人房屋征收部门承担其后果，由此引发的诉讼，亦由房屋征收部门作为适格被告并承担相应责任。再审申请人坚持以上城区政府为被告，亦不符合上述规定情形。

　　最后，街道办事处超出房屋征收部门委托范围，违法以拆除危房名义实施的房屋拆除行为，应当由其自己承担法律责任。本案更为特殊之处在于，强制拆除行为虽然形成于国有土地上房屋征收过程中，本应受《征补条例》调整，并应当以《征补条例》有关征收补偿具体职权规定确定适格被告。但是，由于涉案房屋被拆除并非因征收而进行，而是以拆除危房的名义而实施。在此情形下并不宜仅依《征补条例》规定的相应行政主体的行政职权，判断行为主体、诉讼主体和责任主体，也不能仅以涉案房屋征收与补偿方案确定的房屋征收实施单位为适格被告。就本案而言，房屋征收部门虽委托紫阳街道办事处承担房屋征收与补偿具体工作，但紫阳街道办事处以自己名义实施的危房拆除行为，并非适用《征补条例》的规定对国有土地上的合法房屋所具体实施的征收补偿，而是适用《城市危险房屋管理规定》以自己的名义实施的危房拆除行为，而现有证据也不能证明紫阳街道办事处系受房屋征收部门的委托实施的危房拆除行为。因此，对紫阳街道办事处明显超出房屋征收部门委托范围而自己独立实施的行为，应当由其自己承担相应的法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款有关法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告的规定，亦体现了“谁行为，谁负责，谁为被告”的基本理念。再审申请人如对涉案强制拆除行为不服，应以紫阳街道办事处为被告提起诉讼，而不应以人民政府为被告。再审申请人在一审法院释明变更被告后，拒绝变更，仍坚持以人民政府为被告，无法律依据。

　　需要强调的是，否定涉案房屋系因征收而拆除，是基于本案的证据和事实，并非认可市、县级人民政府、以及市、县级人民政府确定的房屋征收部门、甚至房屋征收部门委托的房屋征收实施单位，可以违法以拆除危房的名义进行合法的征收搬迁。行政主体在征收拆迁过程中，违反《城市危险房屋管理规定》的立法目的和法定条件，采取违法拆危的方式进行征收拆迁，人民法院不应予以支持;造成物权损失的，应当依法赔偿。

　　裁判要旨

　　街道办事处在有关人民政府未进行委托的情况下，其以自己的名义单独作出相应的行政行为，街道办事处是适格被告并独立承担法律责任，而不宜以相应的人民政府为被告。街道办事处作为房屋征收实施单位在委托范围内所从事的行为，由委托人房屋征收部门承担其后果，由此引发的诉讼，亦由房屋征收部门作为适格被告并承担相应责任。街道办事处超出房屋征收部门委托范围，违法以拆除危房名义实施的房屋拆除行为，应当由其自己承担法律责任。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第1款、第5款

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条

　　一审：浙江省杭州市中级人民法院(2017)浙01行初260号行政裁定(2017年10月11日)

　　二审：浙江省高级人民法院(2017)浙行终1470号行政裁定(2017年12月27日)

　　再审：最高人民法院(2018)最高法行申1954号行政裁定(2018年6月13日)

　　(行政庭)