（2023）集体土地安置补偿职责主体的认定

　　入库编号

　　2023-12-3-019-003

　　宋某某诉某区人民政府、某镇人民政府行政补偿案

　　——集体土地安置补偿职责主体的认定

　　关键词

　　行政

　　行政补偿

　　集体土地

　　安置补偿

　　补偿主体

　　裁判方式

　　裁判时机

　　基本案情

　　2003年3月10日，宋某某与某村村委会签订《承包合同》，承包某村黄渠东344.4亩土地。承包期限自2003年3月10日至2028年12月31日……2003年12月8日，某区林业局颁发的米林证字(2003)第032号林权证。2017年7月13日，乌鲁木齐市某区某镇人民政府(以下简称某镇政府)出具《关于解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题的答复》载明：“卧龙岗村村民宋某某：西延干渠引水渠系配套工程项目于2015年9月开工，10月修到宋某某所承包的耕地段，由于该项目为自治区重点工程，工期较紧，经镇政府与宋某某协商，对于所征用的地会按照有关法律及条文规定进行合理补偿……现镇政府承诺会根据新国土资发〔2009〕131号文件、乌政办〔2011〕272号文件、新计价房〔2011〕500号文件及某区征收管理办公室对以上文件的解释等相关规定，在15个工作日内给出解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题补偿协议及相关说明，并以合法的方式将补偿协议及现场认定书交给宋某某，希望宋某某能在5个工作日内给予签字认定。政府一定会按照所承诺的内容给予补偿。”宋某某称某镇政府未与其达成补偿协议，上述《答复》并未实际履行，故分别向乌鲁木齐市某区人民政府(以下简称某区政府)及某镇政府邮寄履行安置职责申请书，某区政府及某镇政府均未答复，遂诉至法院，请求人民法院判令二被告履行补偿安置职责。

　　庭审中某区政府、某区征收办称其均未发布征收补偿方案，未发布过任何征收相关文件、对涉案项目没有进行过征收。某镇政府在庭审中自认，某镇政府未与某村村委会签订过安置补偿协议，也未作出具体征收补偿方案，其对于宋某某的安置补偿方案如下：“15.6万元/亩中，3.6万元/亩是土地补偿费归村集体，9万元/亩是安置补偿费只给家庭联产承包责任田村民，宋某某被征收土地属于经营承包地故没有这9万/亩的补偿，3万元/亩系对青苗及地上附着物按照实际种植情况补偿，超过3万/亩的部分需要专业技术评估。”“该安置补偿方案系依据新国土资发〔2009〕131号文件、乌政办〔2011〕272号文件、新国土资发〔2011〕19号文件、新计价房〔2011〕500号文件执行。”宋某某不同意上述安置补偿方案，故双方至今未签订安置补偿协议。某镇政府提供某镇国土资源所于2020年9月22日出具的《证明》载明：“经我镇国土所至某区国土分局现场调图，此块图斑权属单位为某乡直属，权属性质为国有土地，地类名称为其他林地、其他草地、坑塘水面。四至界限：东邻洪坝、南邻东方村稻地交界、西邻黄渠、北邻李作光稻地交界。”某区政府认可该证明内容，其陈述“涉案土地性质自一九八几年后属于国有土地，行政区划应属某乡，但因历史遗留问题，涉案土地一直由某镇某村作为集体土地管理”。

　　新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院于2021年6月30日作出(2020)新01行初33号行政判决：责令乌鲁木齐市某区某镇人民政府于本判决发生法律效力之日起60日内针对西延干渠引水渠系配套工程因占用宋某某林地、鱼塘作出安置补偿决定。宋某某提出上诉，新疆维吾尔自治区高级人民法院于2021年11月29日作出(2021)新行终84号行政判决：一、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院(2020)新01行初33号行政判决;二、责令被上诉人某区人民政府于本判决生效之日起十五日内向上诉人宋某某支付地上附着物、青苗补偿费及利息损失966004.5元;三、驳回上诉人宋某某的其他诉讼请求。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：

　　一、在集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是法定的公告和组织实施主体。

　　集体土地经有权机关批准征收后，市、县级人民政府及其土地管理部门具体负责实施征收与补偿工作，应当积极主动履行补偿安置义务。本案中，某区政府为本案涉案土地的补偿安置义务主体，委托某镇政府实施具体安置补偿工作，但不能因此认定某镇政府据此取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，亦不能因此免除某区政府法定的安置补偿义务。某镇政府在与被征收人达不成补偿协议的情况下，某区政府应当依法及时作出补偿安置决定并履行补偿安置职责，故某区政府系本案法定补偿义务主体，原审认定某镇政府为补偿安置义务主体无法律依据。

　　二、本案应当适用履行判决还是给付判决。

　　行政机关优先判断及处理权与司法机关监督及救济权的选择，应当从更有利于当事人权益保障的角度出发。如案件涉及大量技术性、政策性的问题，需要行政机关的知识、技能和经验来解决，对于专业性问题应当尊重行政机关首次判断权，行政处理有利于工作效率的提高，专业知识可更好地解决相对人之间的行政纠纷。如不涉专业性问题，且行政机关明显怠于行使权力或履行义务引发诉讼，则应充分结合案件实际情况，判断争议案件是否具备司法裁决的条件，行政权力运行的机制及可能产生的后果，从而准确选择裁判类型，对于能够确定具体金额的金钱给付类案件，应当依照行政诉讼法及相关法律、法规规定，作出具有具体给付内容的实体判决，而非在行政机关已经怠于履行的情况下，依然以行政机关优先处理权为由，以履行判决替代给付判决。

　　本案各方当事人对于永久性占地补偿36000元/亩、安置补偿费9万元/亩、青苗及地上附着物补偿费3万元/亩、鱼池3万元/亩的补偿标准无异议，仅就被征收人应当享有的补偿项目及面积存有争议。补偿项目属于法律适用问题，故在确定被征地面积后，进行简单的数学计算即可确定补偿数额，对涉案诉求的准确判断，并不需要利用行政机关专业知识与经验的优越性，即案件现有证据满足直接进行裁判的条件。宋某某在本案诉讼前，多次要求某区政府履行补偿义务，某区政府均未予以答复，本案在审理过程中，原审法院及二审法院多次组织调解，双方均未达成一致意见，在调解过程中，某区政府已经充分表达其对涉案事务的处理结果，可以预判行政机关的最终决定，与相对人诉求差距较大，要求其进一步进行行政处理不利于司法审查或当事人权益保障，易造成当事人陷入循环诉讼，浪费行政资源和司法资源，增加当事人诉累。

　　因此，基于宋某某诉讼请求为要求支付补偿款的金钱给付类请求，且本案满足直接进行司法判断的条件，应当适用给付类判决对补偿数额直接进行裁判，更有利于保障当事人的合法权益。综合全案证据，该院依法确认被征收土地面积为30.74亩，判决某区政府依法履行安置补偿职责，向宋某某支付地上附着物及青苗补偿费922200元，利息损失43804.5元，共计966004.5元。

　　裁判要旨

　　1.关于集体土地征收中补偿安置职责的主体问题。法律法规规章没有赋予乡镇一级政府征收集体土地的法定职责，即便其有自认行为，也不能因其自认而具备独立实施土地征收、承担安置补偿职责的资格，亦不能因此免除市、县级人民政府法定的安置补偿义务。故对镇政府实施的集体土地征收行为应当视为委托，镇政府作为受托主体，可以与被征收人协商或达成征收补偿协议，在与被征收人达不成补偿协议的情况下，市、县级人民政府应当依法及时作出补偿安置决定并履行补偿安置职责。

　　2.关于履行安置补偿职责之诉的裁判方式及裁判时机。履行法定职责之诉及给付之诉中，对于行政机关不需要先行处理又明显怠于行使权力或履行义务，且能够确定具体金额的金钱给付类案件，应当依照行政诉讼法及相关法律、法规规定，作出具有具体给付内容的实体判决，更有利于及时实质性解决行政争议，保障当事人的合法权益。行政机关的态度可以成为选择裁判方式的一个考量因素，行政机关明显存在不履行或者拖延履行法定职责、拒绝给付的情形，直接判令其作出特定行政行为更有利于保障行政相对人的合法权益，实质性化解行政争议。

　　关联索引

　　《中华人民共和国土地管理法》第47条、第48条

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第73条

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第91条

　　一审：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院(2020)新01行初33号行政判决(2021年6月30日)

　　二审：新疆维吾尔自治区高级人民法院(2021)新行终84号行政判决(2021年11月29日)

　　(行政庭)