侵犯市场主体公平竞争权的行政协议无效

　　入库编号

　　2024-12-3-18-001

　　某刻章服务部诉如皋市行政审批局政府采购行政协议案

　　——侵犯市场主体公平竞争权的行政协议无效

　　关键词

　　行政

　　行政协议

　　政府采购

　　市场主体

　　公平竞争权

　　基本案情

　　原告某刻章服务部诉称：2020年10月1日，如皋市行政审批局(以下简称如皋审批局)推出为新开办企业提供印章免费刻制服务。某县某文印社等三家单位获得采购资格，并分别与如皋审批局签订了政府采购合同。因绝大部分刻章业务来自于新开办企业，政府采购合同严重影响了原告的正常业务，导致市场竞争力丧失，无法生存。请求判决撤销如皋审批局分别与三家中标单位签订的政府采购合同，责令如皋审批局立即停止三家单位在政务服务大厅从事印章刻制业务。

　　被告如皋审批局辩称：1.案涉政府采购行为不属于行政诉讼的受案范围。政府采购行为应按照《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)的规定，适用合同法。2.原告应当申请政府采购监督管理部门先行处理，不应迳行提起行政诉讼。3.某刻章服务部不具有原告资格。原告获得印章行业许可的时间为2021年1月7日，而被告采购时间为2020年10月，政府采购合同未侵害原告的合法权益。请求裁定驳回原告的起诉。

　　法院经审理查明：为压缩企业开办时间，降低企业开办成本，进一步优化营商环境，如皋审批局决定由财政出资为新开办企业刻制一套印章。2020年9月18日，如皋审批局作为采购人与某市公共资源交易中心(以下简称某交易中心)签订《委托代理协议书》，委托某交易中心对某市新开办企业印章刻制服务项目组织政府采购工作。9月21日-27日，某交易中心经发布、中止、再发布、更正，最终公告确定不超过3家印章刻制单位为新开办企业提供印章刻制服务，印章材质为光敏材质，印章价格不超过180元/套，同时允许中标单位在服务大厅承揽其他印章刻制业务，并明确如皋审批局有权根据印章刻制合规情况暂停执行合同或终止合同等。

　　9月30日，六家单位报名参加竞争性谈判。经评审小组认定，其中三家单位文件制作机器码一致，遂被取消参与资格，某县某文印社等三家单位获得采购资格。

　　2020年10月12日，如皋审批局通过政府采购方式分别与某县某文印社等三家单位签订政府采购合同，采购如皋市新开办企业印章刻制服务(包含光敏材质企业名称章1枚、法定代表人名章1枚、财务专用章1枚、发票专用章1枚，共4枚);合同金额为100元/套，根据实际刻制服务数量计算总价款;在服务大厅承揽其他自费印章刻制业务的，提供的印章质量必须符合相关技术参数，参照市场同类材质产品定价，所有收费项目必须在经营场所显著位置和收费处予以公示，并将服务价格提交相关主管部门备查;服务期限为2020年10月12日至2021年10月11日;因人为因素未能按合同规定完成印章刻制，或所刻印章不符合规定质量要求的，或不服从如皋审批局的管理和指导的，如皋审批局有权暂停执行合同或终止合同，并酌情扣除履约保证金;本次合同期满后，如皋审批局可结合履约考核情况，与考核优秀的供应商续签合同。2021年2月1日，经各方同意，对约定的印章型号、规格、品牌予以变更。2月3日，某交易中心公告变更后的政府采购合同。

　　另查明，某刻章服务部于2017年注册成立，2021年1月7日取得印章刻制《特种行业许可证》。

　　江苏省南通经济技术开发区人民法院于2021年9月23日作出(2021)苏0691行初910号行政判决：撤销如皋审批局与三家中标单位签订的三份政府采购合同，责令如皋审批局于判决生效之日起立即停止履行政府采购合同。宣判后，如皋审批局、某县某文印社等三家单位提出上诉。江苏省南通市中级人民法院于2022年7月7日作出(2021)苏06行终838号行政判决，认为政府采购合同存在重大且明显违法情形，损害了原告某刻章服务部的经营自主权，依法应当确认无效。一审判决撤销并责令停止履行，适用法律错误。二审判决撤销一审判决，确认政府采购合同无效。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为，关于某刻章服务部的起诉是否符合受理条件的问题。被诉政府采购合同的目的是为了压缩企业开办时间，降低开办企业成本，优化营商环境，提高政府采购资金的使用效益，本质上是行政机关利用行政职权所提供的公共服务，属于人民法院行政诉讼的受案范围。尽管某刻章服务部取得印章刻制许可的时间在政府采购合同订立之后，但政府采购合同的订立和履行可能会影响到某刻章服务部的经营状况，某刻章服务部具有原告主体资格。《政府采购法》第五十八条主要规定的是供应商在认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使其权益受到损害时，向采购人、采购代理机构提出质疑，并进一步向政府采购监督管理部门提出投诉的程序性要求，该规定并不包括政府采购合同履行过程中公平竞争权受到不利影响的当事人的权利救济问题。市场主体在无法根据《政府采购法》第五十八条所规定的质疑程序进行救济的情形下，不应受到行政先行处理规则的限制，可以直接提起行政诉讼。

　　关于被诉政府采购合同是否合法、是否损害某刻章服务部公平竞争权的问题。《政府采购法》第三条规定，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)第八条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。《优化营商环境条例》第三条第一款规定，国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。上述规定表明，行政机关的行政活动应当恪守职权边界，不得损害市场主体公平参与市场竞争的权利。对于印章刻制服务，新开办企业有自主选择交易对象的权利，印章刻制单位需要通过公平竞争获得市场交易的机会。无论是新开办企业的自主选择，还是印章刻制单位之间的竞争，均应当通过市场因素自主调节。如皋审批局决定为新开办企业提供印章刻制服务无可厚非，但通过被诉政府采购合同的方式，将印章刻制的交易机会完全赋予特定单位，不符合上述法律规定精神，损害了包括某刻章服务部在内的其他印章刻制主体的公平竞争权。具体而言：

　　一是妨碍了市场主体双向选择商品和服务的权利。被诉政府采购合同对印章材质、品牌加以明确限定，使得新开办企业和印章刻制单位完全失去了自主决定的权利，不仅有违交易规律，而且使得交易标的固化，不利于激发印章刻制行业的发展活力。

　　二是限制了市场主体确定商品和服务价格的权利。对于印章刻制价格，法律、法规、规章以及中央和地方定价目录，均未涉及政府指导价或者政府定价，依法应当实行市场调节定价。被诉政府采购合同明确约定了印章刻制的价格，干预了价格的形成机制，不符合由市场调节价格的内在规律。

　　三是剥夺了市场主体竞争交易的机会。如皋审批局通过竞争性谈判的方式介入市场供求关系，确定由特定主体在约定期限内提供印章刻制服务，固定和限制了本应由供求双方自主决定的交易机会，在客观上使得其他印章刻制主体在特定期限内失去了交易机会。

　　四是损害了市场主体交易地位的平等。如皋审批局同意作为合同对象的三家印章刻制单位在政务服务大厅开展其他印章刻制业务，使得公共资源被个别市场主体所享用，从而取得优越于他人的交易地位，有损同行业主体之间的公平竞争秩序。

　　综上所述，被诉政府采购合同的订立、履行及合同内容均违反法律、法规强制性规定，事实上造成隐形垄断和限制、排除市场竞争，损害了某刻章服务部的公平竞争权，应当确认无效。

　　裁判要旨

　　1.行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的政府采购合同在本质内容上体现的是行政机关利用行政职权提供的公共服务，属于行政法律规范的调整范围。政府采购合同的订立和履行可能会影响到市场主体的经营状况，进而对公平竞争权产生不利影响。市场主体在无法根据《政府采购法》第五十八条所规定的质疑程序进行救济的情形下，不应受到行政先行处理规则的限制，可以直接提起行政诉讼。

　　2.政府采购活动应当依法平等对待各类市场主体，有多种政府采购方式或者服务方式可供选择的，应当选择有利于增进公平竞争的方式，维护市场在公共服务领域资源配置中的决定性作用，保障市场主体公平竞争。如果被诉政府采购合同妨碍市场主体双向选择商品和服务的自由，限制市场主体确定商品和服务价格的权利，剥夺市场主体竞争交易的机会，损害市场主体交易地位的平等，侵害市场主体的公平竞争权，存在重大且明显违法情形的，依法应当确认无效。

　　关联索引

　　《中华人民共和国政府采购法》第3条

　　《中华人民共和国反垄断法》(2007年通过)第8条

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第12条

　　一审：江苏省南通经济技术开发区人民法院(2021)苏0691行初910号行政判决(2021年9月23日)

　　二审：江苏省南通市中级人民法院(2021)苏06行终838号行政判决(2022年7月7日)

　　(行政庭)