最高法公报案例：房屋土地征收中对评估报告的审查和处理

　　最高人民法院

　　(2015)行监字第1921号

　　案由行政赔偿

　　来源

　　《最高人民法院公报》2019年第6期(总第272期)

　　裁判摘要

　　人民法院对于评估机构在诉讼中提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的行为，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，对评估机构及其主要负责人、直接责任人员予以处罚。

　　案件概述

　　再审申请人新民市人民政府(以下简称新民市政府)因被申请人魏淑英、齐帅诉其强制清除地上物并行政赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年4月24日作出的(2015)辽行终字第81号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年11月5日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2015年12月16日下午在本院第二巡回法庭(沈阳)第三法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人新民市政府的委托代理人张浩、迟红英，被申请人魏淑英、齐帅及其委托代理人张志强，到庭参加询问活动;沈阳嘉森森林资源资产价格评估事务所(以下简称嘉森评估所)评估技术人员周士杰作为证人出庭接受质询。案件现已审查终结。

　　最高院再审查明

　　魏淑英、齐帅在新民市前营子村东侧有7.2亩承包地，2008年之前即开始在承包地上从事苗木、风景树繁育、销售活动。京沈铁路客运专线途经新民市七个乡、镇、街道，在新民市境内的线路长度为55.655公里，魏淑英、齐帅的承包土地在该工程用地范围之内。为配合京沈铁路客运专线工程建设，2009年6月25日和2013年12月18日，新民市政府两次发布公告，禁止在项目用地范围内抢栽抢建。2013年12月21日，新民市政府发布《京沈铁路客运专线(新民段)项目建设征地拆迁补偿实施方案》，附件中关于紫叶稠李的补偿标准为每株50元。2014年3月9日，新民市政府组织人员对魏淑英、齐帅承包地上的苗木进行核查，确认承包地上栽种有3年生紫叶稠李23116株，嘉森评估所丛日健、裴海峰、张纪强三人参加了核查工作。2014年3月9日，新民市政府发布《关于清除京沈客专铁路沿线非法抢栽抢建地上物和设施的通知》，要求抢栽抢建的当事人自通告发布之日起3日内自行清除抢栽抢建的地上物和设施，逾期不自行清除的，公安机关及有关执法部门将依据相关法律法规规定，予以强制清除。2014年3月13日，新民市政府对魏淑英、齐帅7.2亩承包地上的紫叶稠李实施了强制清除。魏淑英、齐帅不服，诉至沈阳市中级人民法院，请求确认强制清除行为违法，赔偿经济损失147万元。另查明，2014年10月17日，国土资源部下发国土资函〔2014〕528号《关于新建北京至沈阳铁路客运专线(沈阳、阜新、朝阳段)工程建设用地的批复》，同意将包括涉案承包地在内的共计1101.3334公顷集体所有农用地转为建设用地，并办理征地手续。2014年11月7日，辽宁省国土资源厅作出辽国土资函〔2014〕218号《转发国土资源部关于新建北京至沈阳铁路客运专线(沈阳、阜新、朝阳段)工程建设用地批复的函》。还查明，本案二审判决生效后，新民市政府委托嘉森评估所对魏淑英、齐帅的紫叶稠李进行价格评估，嘉森评估所于2015年8月28日出具了沈嘉林评字〔2015〕第530号《京沈客专项目涉及齐帅所有紫叶稠李资产价值评估报告书》(以下简称530号《评估报告》)，认定魏淑英、齐帅的紫叶稠李苗木价格为每株5元，评估技术人员为周士杰、张继亮。新民市政府将该评估报告作为新证据提交本院，请求撤销一、二审判决。

　　前审经过

　　一审判决认为，《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十五条第二款规定：“自征地公告发布之日起，突击栽种的树木、青苗和抢建的建筑物、构筑物等，不予补偿。”新民市政府提交的证据不能证明魏淑英、齐帅使用的土地在被强制清除时已经由有权机关批准征收，并发布了征地公告。同时，根据魏淑英、齐帅提供的证据可以证明，2008年以前魏淑英、齐帅即一直从事繁育销售苗木的经营活动，在京沈客运专线征地拆迁前，魏淑英、齐帅并未改变原种植苗木的种类，未实施抢栽抢种行为，新民市政府以魏淑英、齐帅于2009年6月后抢栽抢种为由，实施强制清除行为，缺少事实依据，应当确认违法。魏淑英、齐帅对违法强制清除行为造成的财产损失，有取得行政赔偿的权利。魏淑英、齐帅的紫叶稠李被强制清除，已经灭失，不具备评估条件，可参照涉案征地补偿方案规定的标准予以赔偿，故新民市政府应赔偿紫叶稠李苗木损失23116株×50元/株=1155800元。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(二)项之规定，判决确认新民市政府强制清除行为违法;新民市政府在判决生效之日起十五日内赔偿魏淑英、齐帅地上种植物损失1155800元。新民市政府不服上诉。

　　二审判决认为，新民市政府在未取得征地批复、未发布征地公告的情况下，迳行认定魏淑英、齐帅栽种的紫叶稠李苗木属于抢栽抢种的树木，明显违反《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定。新民市政府虽然在二审中提交了涉案土地获得征地批复的证据，但该证据不能证明强制清除地上苗木的行为具备合法性。新民市政府主张应当按照国土资源部国土资发〔2004〕238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第三条第(九)项的规定，认定魏淑英、齐帅栽种的紫叶稠李苗木属于抢栽抢种，但因新民市政府并未在征地依法报批前，将征地情况书面告知魏淑英、齐帅，故依此规定认定魏淑英、齐帅的行为属于抢栽抢种，仍缺乏事实依据。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　当事人再审主张

　　新民市政府申请再审称：1.新民市政府确认魏淑英、齐帅承包地上有23116株紫叶稠李，只是对客观事实的记载，不能显示植物密度的合理性。2.补偿方案中紫叶稠李每株50元的补偿标准，是针对同类成树，不适用魏淑英、齐帅种植的树苗。3.新民市政府委托嘉森评估所对魏淑英、齐帅的树苗进行评估，结论是种植树苗价格为每株5元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(二)、(三)项规定申请再审，请求撤销一、二审判决，改判补偿魏淑英、齐帅115580元。

　　魏淑英、齐帅答辩称：1.一、二审判决赔偿数额的证据都是来源于新民市政府，客观公正，应予支持。2.作为京沈铁路客运专线(新民段)的土地被征收人，魏淑英、齐帅应享受与其他被征收人同等待遇。3.2015年9月9日，新民市政府主动与魏淑英、齐帅达成协议，同意按照生效判决予以赔偿，现又提出再审申请，出尔反尔，不讲诚信。

　　最高院再审认为

　　本院经审查认为，新民市政府在未取得征地批复、未发布征地公告的情况下，认定魏淑英、齐帅栽种的紫叶稠李属于抢栽抢种，并予以强制清除，缺乏事实和法律依据，一、二审判决确认违法，双方并无异议，本院亦予确认。新民市政府违法强制清除造成魏淑英、齐帅的财产损失，应当依法赔偿。

　　一、关于紫叶稠李的株数问题

　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”2014年9月16日嘉森评估所出具《关于齐帅所有紫叶稠李资产调查情况的说明》(以下简称《紫叶稠李情况说明》)，内容为：嘉森评估所接受新民市土地房屋征收办公室委托，2014年3月9日与新柳街道、前营子村委会派员共同进行调查，认定齐帅所有紫叶稠李苗龄3年，总株数为23116株。该调查结果系苗木核查过程中形成的资料，新民市政府亦予认可，并作为己方证据向一审法院提交，一审庭审质证过程中，双方当事人均未对该证据的真实性、合法性提出质疑。一审采纳该证据，认定魏淑英、齐帅被强制清除的紫叶稠李株数，并无不当。新民市政府再审申请称，《紫叶稠李情况说明》不能显示植物密度的合理性，否定该证据的证明效力，但没有提供足以推翻该证据的反证，且在本院询问过程中新民市政府的委托代理人称，不再对紫叶稠李的株数提出异议。故对新民市政府有关紫叶稠李株数的申请再审理由，本院不予支持。

　　二、关于赔偿标准问题

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓直接损失，是指受到损害财产的市场价值。新民市政府违法强制清除魏淑英、齐帅栽种的紫叶稠李，应当按照紫叶稠李的市场评估价格予以赔偿。在紫叶稠李已经被强制清除，无法根据现状进行评估的情况下，一、二审判决参照新民市政府征收补偿方案规定的每株50元的标准予以赔偿，体现了市场价格赔偿的基本原则，判决结果并无不当。新民市政府主张补偿方案中每株50元的补偿标准系针对紫叶稠李成树的补偿标准，但是，从补偿方案的表述看，并不能得出该结论，且新民市政府亦未提供其他相关证据证明其主张。新民市政府将530号《评估报告》作为“新的证据”向本院提交。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，再审“新证据”是指以下证据：(一)在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据;(二)当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据;(三)原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。本案中，新民市政府在一、二审程序中，均未对涉案的紫叶稠李价格申请评估，在二审判决生效后，委托评估机构作出的评估结论，明显不属于应当再审的“新证据”。

　　三、关于评估报告的真实性问题

　　嘉森评估所接受新民市政府的委托作出的530号《评估报告》，严重违反评估程序，评估结论没有事实依据，不具有真实性，不能作为认定涉案紫叶稠李赔偿价格的依据。主要理由如下：

　　(一)根据《资产评估准则——评估程序》第十一条的规定，注册资产评估师应当首先明确评估目的。530号《评估报告》中确定的评估目的为：“核定齐帅所有的紫叶稠李资产总价值，客观、公正作出征收紫叶稠李的补偿标准，为委托方征收补偿提供依据”，该评估目的与客观事实存在冲突。首先，辽宁省高级人民法院已于2015年4月24日作出二审判决，确认新民市政府强制清除紫叶稠李的行为违法，需进行赔偿而非补偿;其次，新民市政府已于2013年制定了京沈客专项目(新民段)征地拆迁补偿实施方案，明确了包括紫叶稠李在内的各种地上物的补偿标准。故530号《评估报告》确定的评估目的不能成立。

　　(二)根据《资产评估准则——评估程序》第六条的规定，现场调查属于基本评估程序，注册资产评估师不得随意删减基本评估程序。嘉森评估所称，涉案紫叶稠李的现场调查工作就是该所于2014年3月9日开展的调查工作。首先，2014年3月9日嘉森评估所进行的调查在其接受本次资产评估委托之前，且2014年的调查并非基于资产价值评估为目的开展的调查，新民市政府在二审及再审申请中均明确，2014年的调查仅系逐户普查的程序性资料，该调查不能替代本次评估中的调查程序;第二，2014年3月9日参与调查的人员系嘉森评估所的丛日健、裴海峰、张纪强三人，与完成本次评估的人员完全不同;第三，2014年3月9日的调查表，对于紫叶稠李仅有“树龄3年，树高1.2米”的描述，缺乏地径、胸径、冠幅、分枝数量等具体状态的陈述和记载;第四，2014年3月9日调查的影像资料只有数张现场照片，无拍摄地点、拍摄时间、比例尺等信息，无法准确还原涉案紫叶稠李的全貌。故530号《评估报告》缺少现场调查程序。

　　(三)530号《评估报告》中确定的评估基准日为2015年8月28日，该评估基准日并非涉案紫叶稠李被强制清除的时间。在本院询问中，嘉森评估所称自2013年以来，苗木市场价格逐年走低。评估报告以2015年8月作为评估基准日，涉案紫叶稠李在被强制清除时的价值难以准确体现。

　　(四)根据《资产评估准则——评估程序》第十九条的规定，注册资产评估师应当通过多种方式进行调查，获取评估业务需要的基础资料，了解评估对象现状，关注评估对象法律权属。涉案紫叶稠李系3年生，在2012年春季经过一次平茬。嘉森评估所称在评估时系以1年生的苗条作为询价对象，未将涉案紫叶稠李按3年树龄的整树作为询价对象，询价对象严重失实。

　　(五)530号《评估报告》采用的评估方法是市价法。根据《资产评估准则——评估程序》第二十二条至第二十四条的规定，注册资产评估师应当根据业务需要收集评估资料，并进行必要分析、归纳和整理，形成评定估算的依据，其中评估资料应包括查询记录、询价结果、行业资讯、分析资料等形式。嘉森评估所在询问中称评估技术人员进行了市场询价，但不能提供准确的询价对象、询价方式、询价过程以及评估师如何通过具体的分析、计算和判断，形成初步评估结论及最终评估结论。评估结论没有任何事实依据。

　　(六)根据《资产评估准则——工作底稿》的规定，注册资产评估师执行资产评估业务，应当编制和管理工作底稿。工作底稿包括管理类工作底稿和操作类工作底稿，其中操作类工作底稿应当包括市场调查及数据分析资料、相关的历史和预测资料、询价记录、其他专家鉴定及专业人士报告等内容。嘉森评估所称开展了网络及电话询价、咨询行业专家等工作，但在询问中承认并未制作和保存任何工作底稿，无法证明其开展了相关询价、咨询专家等工作。

　　(七)根据《资产评估准则——评估报告》第六条的规定，评估报告中应当提供必要信息，使评估报告使用者能够合理理解评估结论。530号《评估报告》的结论为，涉案紫叶稠李的现行市场价格为每株5元，但是在新民市政府2013年制定的征地拆迁补偿实施方案中紫叶稠李补偿价格为每株50元，二者价格存在十倍差距，但是评估报告中对此差距未作任何说明和分析。

　　嘉森评估所作出的530号《评估报告》违反评估程序，评估结论缺乏基本的事实根据，属于提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第(二)项以及第二款的规定，对嘉森评估所及其主要负责人、直接责任人员应当处以罚款处罚。

　　综上，新民市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(二)、(三)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

　　最高院再审判决

　　驳回新民市人民政府的再审申请。

　　审判人员

　　审判长郭修江

　　审判员董华

　　审判员范向阳

　　二〇一五年十二月二十三日

　　书记员黄婷婷