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七、集体土地征收补偿类
097
被征收人签订相关补偿安置协议后，不能当然视为其与征地拆迁行为即不再具有利害关系。
——宣某明诉无锡市滨湖区人民政府土地房屋征收拆迁行为及行政赔偿案 (2017)最高 法行申 144 号
【裁判观点】
(1)为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合 法性保留异议权利的前提下，先行鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式解决补偿问题，以减少纠纷。被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法， 仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格，无权提起相关行政诉讼;除非补偿安置协 议对被征收人放弃相关诉讼权利并取得相应之补偿已经进行了明确约定。
(2)参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》 (国法〔2014〕40 号)第四条第一款第四项规定，对申请人在征收土地决定作出后已经签订房 屋拆迁协议的，自该签订房屋拆迁协议之日起，可以视为申请人知道征收土地决定，并根据行政诉讼法有关起诉期限的规定，可进一步判断原告不服相关征地拆迁行为而提起的行政诉 讼，是否超过法定的起诉期限。
098
被征收人主动交地并领取补偿款后，仍坚持认为土地征收行为违法的，除非被征收人曾 明确表示放弃申请复议权或者起诉权，否则仍可在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。
——方某梅等诉江苏省人民政府履行行政复议职责案 (2017)最高法行申 173 号
【裁判观点】
根据《行政复议法》，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可 以在法定期限内提出行政复议申请。即使被征收人已经交出被征收土地并领取相应补偿费用，但如其坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提出行政复议申请，而不 能认为因被征收人丧失对原土地的合法权益，从而与征收行为没有法律上的利害关系;除非被征收人明确表示放弃相关权利。
099
被征地农民诉请解决有关宅基地争议问题的，依法属于行政诉讼受案范围。
——李某成诉湖南省涟源市人民政府拆迁行政管理案 (2016)最高法行申 1976 号
【裁判观点】
对当地集体土地上房屋拆迁补偿安置办法已经确立市(县)政府安排被征地农民宅基地义 务的，被征地农民起诉要求政府履行该宅基地安置职责，依法属于行政诉讼受案范围。根据 《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，被征地农民在本集体经济组织内已经拥有一处宅基地的，其要求政府再为其安置一处宅基地，没有法律依 据。
100
申请人请求给付低保待遇，依法应先向乡、镇人民政府申请，申请人未经该申请程序直 接起诉县(市)人民政府未发放低保待遇的，人民法院不予支持。
——柳某等诉湖南省长沙县人民政府征地补偿安置争议案 (2016)最高法行申 1823 号
【裁判观点】
(1)根据《长沙市征地补偿安置条例》第三十六条、第三十九条规定，在留地安置模式中， 县、市级人民政府及其土地主管部门将生活、生产留地安置指标核算到农村集体经济组织后，其使用、收益和分配均由农村集体经济组织依据村民自治的原则实施，县、市级人民政府只 负责监督、指导和协调。相关生产留地补偿款的分配问题，系申请人与其所在村集体经济组织之间的纠纷，该类争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
(2)根据《湖南省农村最低生活保障办法》和《湖南省城镇最低生活保障办法》规定，申 请人要求给付低保待遇的，应持相关资料先向村委会或乡镇政府、街道办提出申请。申请未经上述行政程序，直接起诉请求法院判决享受低保待遇的，人民法院不予支持。
101
集体土地被征收为国有，原集体土地使用权人与后续国有土地使用权登记颁证行为通常不具有法律上的利害关系。
——吴某丽等诉湖北省人民政府行政复议决定案 (2016)最高法行申 780 号
【裁判观点】
(1)集体土地经省人民政府批准征收，土地性质由集体土地转为国有土地后，原集体土地 使用权人所享有的土地使用权灭失，其与后续针对该土地的行政行为不再具有利害关系。
(2)行政行为的相对人是有限责任公司的，公司有权针对该行政行为申请行政复议或提起 行政诉讼的，但公司的股东并不能因其股东身份而可以直接以股东名义提起诉讼。
102
原告提出行政复议申请明显不属于行政复议受理范围的，人民法院既可以判决驳回诉讼请求，也可以结合案件具体情况裁定驳回起诉。
——陈某泳等诉福建省人民政府行政复议案 (2016)最高法行申 453 号
【裁判观点】
(1)行政机关对农村集体土地上房屋征收补偿安置作出的政策性规定，对相关征地范围内 的农村集体土地上房屋征收补偿具有普遍约束力，属于能够反复适用的规范性文件。
(2)根据《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定，对规章以下规范性文件的审 查申请须在对行政行为申请行政复议时一并提出，而不能单独提出。因此，申请人不服规范性文件提出行政复议申请，不属于行政复议受案范围。
(3)原告提出行政复议申请明显不属于行政复议受理范围的，人民法院既可以判决驳回诉 讼请求，也可迳行裁定驳回起诉。
103
被征地农民领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知之日，可以视为该被 征地农民知道征收土地决定之日。
——殷某祥诉江苏省人民政府土地行政复议案 (2017)最高法行申 158 号
【裁判观点】
参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》 第四条第一款第三项、第二款规定：公民、法人或者其他组织领取征收土地补偿款或者收到 征收土地补偿款提存通知之日，可以作为被征地农民知道征收土地决定时间，并根据《行政复议法》第九条、《行政复议法实施条例》第十五条第一款第六项规定，可进一步判断公民、 法人或者其他组织不服相关批准征地行为提出行政复议申请，是否超过法定的行政复议申请期限。
104
在土地房屋征收补偿过程中，行政机关有权根据生效的行政处理决定，确认被征收人合 法的房屋面积。
——戴某华诉杭州市上城区人民政府房屋行政确认案 (2017)最高法行申 122 号
【裁判观点】
行政行为具有确定力、拘束力和执行力，在未经法定程序变更或撤销前，公民、法人或 者其他组织不得否认行政行为的效力。在土地房屋征收补偿过程中，行政机关有权根据生效的行政处理决定，认定被征收人合法的房屋面积。
105
在行政赔偿案件中，被告就原告损失是否存在、具体损失程度等已经提供相应的证据但 仍未能充分证明原告具体损失的，人民法院可以参照市场价，支持原告合理的赔偿请求。
——沙某保等诉安徽省马鞍山市花山区人民政府房屋拆迁行政赔偿案 (2016)最高法行 申 791 号
【裁判观点】
(1)房屋已被依法征收的，相关房屋毁损、装潢和租金损失等，已经通过征收补偿程序解 决的，一般不属于行政赔偿的范围;但对因组织强制拆除房屋导致屋内物品损失的，属于行政赔偿的范围。
(2)根据《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，因被告原 因导致原告对物品受损情况无法举证证明的，应当由被告就损失是否存在、具体损失程度等承担举证责任。在被告也未能充分举证的情况下，可以参照合理的市场价，按照“就高不就 低”的原则，对原告合理的室内物品赔偿请求予以支持。
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公民、法人或者其他组织发生土地权属争议且无法协商解决的，有权请求人民政府处理。
——施某荣诉云县人民政府土地行政确权案 (2016)最高法行申 171 号
【裁判观点】
(1)根据《土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商 解决;协商不成的，由人民政府处理。公民、法人或者其他组织因发生土地权属争议且无法协商解决的，争议一方有权请求人民政府作出处理。人民政府受理后，应在认真调查的基础 上，依照尊重历史、结合现实的原则，作出处理决定。
(2)当事人主张土地使用面积与国土部门相关批准文件不一致，但未能提供证据证明其主 张的，人民法院可以采信国土部门的公文书证。
107
农民集体对争议林地事实上的利用和处置，不必然形成土地所有权取得或者变更的法律 后果。
——河南省济源市北海街道办事处药园居民委员会诉河南省济源市人民政府土地权属处理决定案 (2016)最高法行申 73 号
【裁判观点】
根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：依据一九五○年《土地改革 49 法》及有关规定：凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有;实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。同时， 第十九条规定：土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有;实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。据此，村集体经济组织在解放后对争议林地存在事实上的利用行为的，不当然导致其对该争议土地享有所有权，除非能提供有效证据证明，二十世纪五六十年代争议地曾经分配给其集 体的农民或者划入过其集体的范围。
108
行政区划变动并不当然导致村集体土地所有权发生变动。
——杜交曲村委会诉娄烦县政府土地行政确权纠纷案 (2016)最高法行申 792 号
【裁判观点】
根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，村农民集体所有的土地， 按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。同时，根据一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》规定，对行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地 权属不变。因此，虽有行政区划变动，但不能证明村集体经济组织的村民目前正在使用争议土地的，该土地所有权并不必然发生变动。
109
农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年且二十年期满之前原所有人未要 求归还的，该争议土地依法可视为现使用的农民集体所有。
——湖南省隆回县司门前镇新庄村三组诉湖南省隆回县人民政府土地行政确认案 (2016) 最高法行申 1643 号
【裁判观点】
根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民 集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，且在二十年期满之前所有者未向现使用者或有关部门提出归还的，该争议土地应视为现使用的农民集体所有。
八、国有土地上房屋征收与补偿
110
行政机关依据法院生效执行裁定作出的强制拆除行为，通常不属于行政诉讼受案范围， 但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。
——马秋某等人诉苏州市政府房屋拆除行政强制案 (2016)最高法行申 81 号
【裁判观点】
《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干 问题的规定》第九条、第十条规定，申请机关向人民法院申请强制执行房屋拆迁裁决，人民法院裁定准予执行的，一般由市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。因此， 作出征收补偿决定的市、县级人民政府按照准予执行裁定，组织实施的强制拆除行为，属于行政机关执行人民法院生效裁定的行为，不属于行政诉讼的受案范围。但行政机关扩大执行 范围或者采取违法方式实施的除外。
111
对因旧城区改建征收的，被征收人有选择改建地段或者就近地段房屋安置的权利。市、 县级人民政府已经依法保障被征收人就近安置选择权，且异地安置更有利于保障被征收人居住权的，人民法院可以支持市、县级人民政府作出的补偿决定。
——贵某玲、贵某温诉上海市政府、静安区政府房屋行政补偿及行政复议案 (2017)最高 法行申 4162 号
【裁判观点】
(1)建设项目是否符合公共利益的需要，一方面应主要由立法判断，即只有立法明确列举 的建设项目才属于公共利益的需要;另一方面，也要尊重绝大多数被征收人通过正当程序而形成的意思表示，对绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为符合公共利益需要。
(2)对因旧城区改建征收的，被征收人、公有房屋承租人有选择改建地段或者就近地段房 屋安置的权利。就近地段的范围，一般应考虑城市规模、交通状况、安置房源数量和户型面积等实际因素，由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案征求意见过程 中确定。被征收人、公有房屋承租人未在改建地段或者征收补偿方案确定的就近地段选择安置、未能达成补偿安置协议的，房屋征收部门根据房屋征收补偿法律规定，可以结合被征收 房屋套型、面积和价值，被征收房屋与安置房屋匹配程度，当地对居住困难户优先保障安置方案等具体因素，选择确定更有利于保障被征收人居住权的安置房屋。
(3)市、县级人民政府因旧城区改建实施征收，虽然未提供改建地段或者就近地段房源进 行补偿安置，但在征收补偿程序中已经充分保障被征收人就近地段房屋安置选择权，并结合被征收房屋实际状况，选择市场价值明显高于被征收房屋价值，更有利于保障被征收人及其 家庭成员居住权的异地房源实施安置，符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条有关“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”的规定，也不违反《征补条例》第二条有关“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收人给予 公平补偿”的规定。
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行政赔偿诉讼中，因被告原因导致原告无法举证的，不当然免除原告初步证明其存在损 失及损失范围的举证义务。原告对损失的举证证明明显不符合常理的，人民法院可以结合经审理查明的客观事实依法酌定相应的赔偿金额。
——王某芳诉溧水区政府、溧水区征收办城建行政强制及行政赔偿案(2017)最高法行申 26 号
【裁判观点】
(1)根据《行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事 诉讼法〉的解释》第九十条第一款规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明。在行政赔偿案件中，原则上应当由原告就其损害事实承担举证证明责任， 因被告原因导致原告无法举证的，不当然免除原告初步证明其存在损失及损失范围的举证义务。
(2)根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条、第六十三条规 定，法庭应当根据案件具体情况，从证据形成原因、发现证据时的客观环境、提供证据的人或者证人与当事人是否有利害关系等方面审查证据的真实性;对证明同一事实的数个证据， 原始证据优于传来证据。同时，根据《行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零八条第一款规定，对负有举证证明责任的 当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。在已有原始证据直接证明被征收人或者利害关系人相关财产损失、 能够形成内心确信的情况下，人民法院应当据此确认赔偿义务机关的赔偿范围。
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人民法院审查征收决定的合法性，应当根据《物权法》的有关规定精神，并结合《国有 土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定进行，主要审查涉案征收决定是否符合公共利益需要、是否符合法定程序等问题。
——安某等人诉青山区政府房屋征收决定、包头市政府行政复议案(2016)最高法行申 1920 号
【裁判观点】
根据《物权法》第四十二条第一款的规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规 定的权限和程序实施的征收才是合法的征收。涉及到对国有土地上个人房屋的征收，根据《城市房地产管理法》第六条的规定，有关国有土地上房屋征收的具体办法由国务院来规定，《国 有土地上房屋征收与补偿条例》就是国务院制定的规范国有土地上房屋征收与补偿的具体办法。故审查被诉征收决定的合法性，要根据《物权法》的精神，结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定来进行。在全面合法性审查的基础上，结合当事人的诉讼请求，主要审查涉案征收决定是否基于公共利益、是否符合法定程序以及是否违反法律规定等问题。
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对旧城区改建项目是否符合公共利益需要，应当考虑拟征收范围内被征收人的改建意愿， 大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的，可以认为建设项目符合公共利益需要。
——郭某昌诉鄞州区政府房屋行政征收案 (2017)最高法行申 4693 号
【裁判观点】
(1)国有土地上房屋征收决定的审查，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规 定依法进行。一般应审查建设项目是否是基于公共利益的需要、建设活动是否符合一系列规划、征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布，是否已进行社会稳定风险评估， 征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用。
(2)由于公共利益属于典型的不确定法律概念，建设项目是否符合公共利益的需要，一方 面应主要由立法判断，即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要;另一方面，对于立法规定不明确或者可能认识有分歧的，则宜尊重通过正当程序而形成的判断，地方人 大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为属于公共利益的需要。尤其在以征收形式进行旧城区改建，既交织公共利益与商业开发，也涉及旧城保护与都市更新， 更应尊重拟征收范围内被征收人的改建意愿;大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的，即可以认为建设项目符合公共利益的需要。
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人民法院审理房屋征收补偿协议案件，在适用行政法律规范的同时可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
——陈某生、张某平诉金寨县政府房屋征收补偿协议案 (2016)最高法行申 2719 号
【裁判观点】
(1)根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，与被征收人签订房屋征 收补偿协议的主体，一般为市、县人民政府确定的房屋征收部门。被征收人对与房屋征收部门签订的征收补偿协议不服，只能以房屋征收部门为被告，提起行政诉讼。
(2)根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，认为行政机关 不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。
(3)根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十 四条的规定，行政协议在行政协议诉讼中“可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定 的民事法律规范”。
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国有农用地被收回并依法变更为国有建设用地的，不适用有关农村集体土地征收的法律 规定。
——余某友诉观山湖区政府不履行土地行政补偿协调法定职责案 (2016)最高法行申 2359 号
【裁判观点】
(1)根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对集体土地上征地补偿标准 有争议的，由县级以上地方人民政府协调。地方人民政府不履行协调职责的，同样构成不履行法定职责。
(2)国有农用地被收回并转化为建设用地的行为，不同于国家对集体土地的征收行为，不 属于《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的协调范围。
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案涉数个评估报告评估结论不一致，人民法院应依法采信公平性和独立性更高的评估报 告。
——鑫海公司诉襄州区政府行政补偿案 (2016)最高法行申 260 号
【裁判观点】
(1)行政许可的撤回或变更，应看实质内容是否有改变，而不能仅仅看许可证是否被吊销 或撤回。
(2)行政机关行政行为应当以书面形式作出，以口头通知形式作出的行政行为，系行政机 关违法行政，但不能以口头通知为由否定存在行政行为。
(3)在案件审查中，如果出现了两份结果不同的评估报告，应选择公平性和独立性更高的 作为认定案件事实的依据。
118
被征收人对评估结果有异议的，可以依法申请复核评估和鉴定，被征收人因自身原因放 弃行使评估异议权利而在诉讼期间对评估报告合法性提出质疑的，人民法院可以不予支持。
——赵某诉河南省商丘市人民政府、梁园区政府房屋征收补偿决定案 (2016)最高法行申 378 号
【裁判观点】
在征收补偿案件中，当事人对评估结果有异议的，应重点审查评估机构的选定、评估程序以及作出评估报告是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。当事人对评估报告有异议可以向评估机构申请复核评估，对复核结果有 异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。其因自身原因未在规定期限内行使相关权利，却在诉讼阶段对评估价值提出异议的，人民法院一般不予支持。
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当事人对国有土地上房屋征收补偿评估结果有异议的，应当依法定程序依次提出复核评 估申请和鉴定申请。
——陈某诉安徽省宣城市广德县人民政府房屋征收补偿决定案 (2016)最高法行申144 号
【裁判观点】
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低 于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。而确定被征收房屋的价值，应当由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被 征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。当事人主张以银行制作的《房地产抵押清单》 所确定的“本次抵押房地产暂作价”作为被征收房屋价值的主张，没有法律依据。
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社会稳定风险评估未经市政府常委会会议讨论决定但经下级政府机构作出并报市政府审 查认可的，视为该程序瑕疵已补正，可不认定构成程序违法。
——李某冰诉济南市政府房屋行政征收案 (2016)最高法行申 195 号
【裁判观点】
审查行政机关作出行政行为程序是否正当时，应结合设定该程序的目的进行综合审查。若行政机关已通过其他方式实现了设定该程序的目的，视为已经对该程序问题进行了补正，即不再构成程序违法。
121
人民法院审查市、县级人民政府作出国有土地上房屋征收决定是否合法，应当按照《国 有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行。
——马某友等诉包河区政府房屋征收决定案 (2016)最高法行申 414 号
【裁判观点】
(1)《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应 55 当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工 程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。被告在一审中未能提供相应的证据，虽然在二审提供但已经超过举证期限，二审不予采信并无不当。
(2)根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定，征收补偿方案应 由房屋征收部门拟定并报市、县级人民政府。再由市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。然后将征求意见情况和根据公众意见修改的情 况及时公布。根据《条例》第十一条第二款的规定，旧城区改建的，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听 证会，并根据听证会情况修改方案。被告在一审提供的证据中，仅有自己制作的意见汇总表和征求原告意见的证据，没有其他绝大多数人的反馈意见，故将此意见认定为多数被征收人 对征收补偿方案的意见证据不足。
(3)根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作 出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。社会稳定风险评估报告虽然由街道办事处作出， 但政府将该报告予以采纳后，可以认定履行了该项义务。
(4)根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前， 征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被告提供的账户上，资金往来中有非征收补偿费用的内容，因此，认定征收补偿费用已专户存储、专款专用证据不足;银行账户存 款余额也不能证明征收补偿费用已足额到位。
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县级人民政府负责人签署的同意强制拆迁的意见，不能代替有权机关经法定程序并以书 面形式作出的责令限期拆除决定。
——于某楚诉贵阳市住建局强制拆迁案 (2012)行提字第 17 号
【裁判观点】
(1)拆迁补偿安置裁决是实施强制拆迁的基础;拆迁补偿安置裁决被撤销后，强制拆迁不 得继续实施。
(2)县级人民政府负责人签署的同意强制拆迁的意见，不能代替应经法定程序并应以书面 形式作出的责令限期拆迁决定。
(3)无拆迁补偿安置协议或拆迁补偿安置裁决，违法实施强制拆迁的，应参照判决时市场 评估价格补偿安置;违法实施强制拆迁造成的其他损失，应予以一并赔偿。
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征收实施单位在规定期限内未与被征收人达成补偿安置协议的，征收单位应当依法及时 作出补偿决定。
——唐某军诉下城区政府房屋征收补偿决定案 (2016)最高法行申 788 号56
【裁判观点】
(1)根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被 征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征 收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
(2)被征收人认为涉案房屋存在的评估价值过低等问题，可在申请复核后依法申请鉴定， 其未行使申请鉴定等权利，应视为认可涉案评估报告。
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征收人已经在征收补偿行政程序中告知被征收人既可以货币补偿也可以选择产权调换， 被征收人在规定期限内未作选择，也未答复的，征收人作出补偿决定确定产权调换补偿安置方式，不属于侵犯被征收人补偿安置方式选择权情形。
——张某菊诉西秀区政府房屋征收行政补偿案 (2016)最高法行申 1379 号
【裁判观点】
在房屋征收人与被征收人就补偿问题多次协商未果的情况下，征收人依法向被征收人送达房屋征收安置补偿选择通知书，告知其可以在货币补偿和产权调换两种方式中进行选择， 被征收人在约定期限内未作选择，也未进行答复的，征收人作出补偿决定确定产权调换补偿安置方式，不属于侵犯被征收人安置补偿方式选择权情形。
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有征收必有补偿，无补偿则无征收。补偿问题未经征收补偿协议或者补偿决定解决前， 被征收人有权拒绝交出房屋和土地。
——安业公司诉太原市政府收回国有土地使用权决定案 (2016)最高法行再 80 号
【裁判观点】
有征收必有补偿，无补偿则无征收。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。补偿问题未经征收补偿协议或者补偿决定解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。
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市、县级人民政府作出征收补偿决定，应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则，依法保 障被征收人居住权和其他合法权利。
——陈某河诉洛阳市人民政府行政赔偿案 (2014)行监字第 148 号
【裁判观点】
“任何人不得从自己的错误行为中获益”。拆迁人和相关行政机关违法实施拆迁，导致被拆迁人长期未依法得到补偿安置的，房价上涨时，拆迁人和相关行政机关有义务保证被拆 迁人得到公平合理的补偿安置。被拆迁人选择实行房屋产权调换时，拆迁人和相关行政机关无适当房屋实行产权调换的，则应向被拆迁人支付生效判决作出时以同类房屋的房地产市场 评估价格为标准的补偿款。
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《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿 用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。
——刘某清诉青海省西宁市城东区人民政府行政赔偿案 (2016)最高法行赔申 278 号
【裁判观点】
《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿 用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。拆迁行为发生在《城市房屋拆迁管理条例》施行时期的，安置补偿等事项仍宜按照《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序、步 骤和方式解决。
128
行政机关因违法强拆产生的行政赔偿责任，其赔偿的标准不得低于行政机关依法实施征 收补偿的标准。
——范某生诉和平区政府强制拆除房屋并行政赔偿案 (2015)行监字第 634 号
【裁判观点】
行政机关违法强制拆除原告房屋，人民法院判决予以行政赔偿时，赔偿标准不得低于原 告依照征收补偿方案可以获得的征收补偿标准。原告请求赔偿依照征收补偿方案可以获得的奖励，人民法院应当予以支持。
129
对无产权房屋是否赔偿或者如何赔偿，应当本着实事求是原则，综合考虑违法建设情节、 房屋形成的历史背景、当地相关补偿政策、行政机关过错程度等因素加以确定。
——蒋某福诉河南省虞城县人民政府强制拆除房屋及行政赔偿案 (2016)最高法行申 43 号
【裁判观点】
(1)违反法定程序对未取得建筑规划许可的房屋进行拆除的，应确认拆除行为违法，起诉 人提出恢复房屋原状等赔偿请求的，不予支持。但强拆行为造成屋内合法财产损失的，应予以赔偿。
(2)在征地拆迁补偿过程中，对于无产权房屋有时不宜简单地以违法建设为由一律不赔。应当本着实事求是原则，综合考虑违法建设情节、房屋形成的历史背景、当地相关补偿政策、行政机关过错程度等因素加以确定。如无产权房屋占地面积是否符合当地住宅用地面积限额、 无产权房屋用地后是否退回原宅基地、原宅基地上的房屋是否已经得到拆迁补偿安置、行政机关组织强制拆除是否给当事人留出必要的自行搬迁时间等因素，酌情考虑是否赔偿或者合 理确定赔偿范围、标准。
130
依法自愿签订的补偿安置协议应当得到执行;对因行政机关强制执行扩大的损失，依法 应当另行赔偿。
——陈某长诉福建省宁德市蕉城区人民政府行政赔偿案 (2016)最高法行申 1776 号
【裁判观点】
征收人与被征收人协商签订补偿协议后，被征收人违反法定程序将涉案房屋强制拆除且 被确认违法的，关于房屋行政赔偿问题可通过执行协议书予以实现。如果在强拆过程中造成屋内其他物品损失的，超出部分不在该协议范围内，应另行计算。
131
市、县级人民政府违法组织强制拆除被征收人房屋的，应当依法承担行政赔偿责任，被 征收人所得到的赔偿不应当低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。
——许某云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案 (2017)最高法行再 101 号
【裁判观点】
(1)在国有土地房屋征收过程中，市、县级人民政府是强制拆除合法建筑的法定责任主体， 市、县级人民政府不能举证证明确系其他主体违法实施强制拆除的，应当推定其为实施强制拆除主体。
(2)在因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中，人民法院应当结合违法行为类型与 违法情节轻重，综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，依法、科学地确定 赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿。
(3)人民法院在确定赔偿义务机关和赔偿数额时，应当坚持“有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面”的全面赔偿责任原则，对行政机关违法强制拆除被征收人房屋， 侵犯房屋所有权人产权的，应当依法责令行政机关承担行政赔偿责任，而不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿。
132
人民法院对征收补偿决定是否合法的审查，应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》 规定依法坚持全面审查。
——徐某福、张某美诉徐州市泉山区人民政府房屋行政补偿案(2017)最高法行申 667 号
【裁判观点】
对于国有土地上房屋征收补偿决定，人民法院对征收补偿决定的，合法性的审查应根据 《国有土地地房屋征收与补偿条例》的规定，依法坚持全面审查。具体而言，应当从评估机构的选定、评估程序、评估结论的形成、补偿安置方式、安置房屋价值、其他补偿费用的确 定等方面，全面审查是否符合法律、法规等规定要求，依法充分保障被征收人的产权和其他合法权利。60 九、政府信息公开行政争议
133
申请政府信息公开，应按法定申请样式，向指定机关提出。
——袁某明诉江苏省人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 17 号
【裁判观点】
申请行政机关公开政府信息，应以法定的申请样式向该行政机关所属的政府信息公开工 作机构提出。申请人向行政机关法定代表人邮寄信件且信件内容不符合申请样式，行政机关未予回复或者作为信访件处理，申请人因此以行政机关不履行政府信息公开职责为由提起诉 讼的，人民法院应当裁定不予立案或者迳行驳回起诉;信件内容基本符合申请样式的，应以该机关信息公开工作机构实际收到转送的申请书之日或者与申请人确认之日为“收到申请之 日”，并以此计算相关答复期限。
134
行政机关对政府信息公开申请指向是否明确具体，应当以有利于保障申请人知情权的角 度从宽掌握。
——周某宪诉上海市杨浦区人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 123 号
【裁判观点】
为方便行政机关查找检索并及时提供政府信息，公民、法人或者其他组织在进行内容描 述时，一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。在判断信息公开申请中“内 容描述”是否明确具体，是否能够检索、查找到该政府信息时，要处理好群众习惯语言与法律专业语言之间的关系，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧 义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复;更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由，不予提供。
135
行政机关要求信息公开申请人进一步明确并补充信息用途等证据材料的《补充告知书》， 对当事人的权利义务一般不产生实际影响，通常不属于行政诉讼受案范围。
——周某群诉四川省成都市人民政府行政复议案 (2016)最高法行申 1800 号
【裁判观点】
在政府信息公开案件中，行政机关作出的要求信息公开申请人对其所申请的信息进一步 明确并补充此信息用途等证据材料的《补充告知书》，本身并未对当事人的权利义务产生实际影响。对于以此为诉讼标的且不产生终局性效果的诉讼请求，通常不符合行政诉讼的起诉条 件，人民法院可以裁定不予立案或者驳回起诉。
136
行政机关要求申请人更改、补充信息公开告知行为，一般不可诉。
——从某玲诉河北省沧州市新华区人民政府信息公开案 (2016)最高法行申 658 号
【裁判观点】
依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第一项的 规定，公民、法人或者其他组织对因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为不服提起的诉讼，人民法院不予受理。上述 告知行为本身一般说来对申请人的权利义务并不产生实际影响，对其权利义务产生影响的是行政机关不予告知的行为，申请人可以针对行政机关不予告知行为提起诉讼。
137
政府信息公开应坚持“谁制作，谁公开;谁保存，谁公开”原则。
——陈某模诉福建省莆田市城厢区人民政府信息公开案 (2016)最高法行申 1378 号
【裁判观点】
政府信息系行政机关制作的，由制作该政府信息的行政机关负责公开;政府信息系行政 机关从公民、法人或者其他组织获取的，由保存该政府信息的行政机关负责公开。被申请机关从其他行政机关获取的政府信息，不属于《政府信息公开条例》规定的保存政府信息的情 形。
138
行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的、一般不需要行政机关汇总、加工或 重新制作的政府信息。
——王某珍诉天津市滨海新区人民政府信息公开案 (2016)最高法行申 1842 号
【裁判观点】
根据《政府信息公开条例》第二条的规定，行政机关在履行职责过程中，以一定形式记 录、保存的信息，是政府信息可以公开的前提。行政机关一般只提供已经存在的信息，不因为申请人的请求而负担为其制作信息的义务。针对申请人的申请，行政机关经查询认为相关 信息制作，依照《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定告知申请人即可。
139
行政机关应制作或者保存但未制作或者保存相关政府信息，不属于政府信息公开案件审 查范畴。
——王某柯诉北京市丰台区人民政府信息公开案 (2016)最高法行申 2855 号
【裁判观点】
行政机关未制作或者保存相关信息是否合法问题，不属于法院审查范围。即使行政机关 确实负有主动公开相关政府信息的职责，但如果其确实尚未制作或者保存相关信息，人民法院不能判决其履行公开相关政府信息的义务。此种情况下，人民法院只审查行政机关是否确 实尽到了积极的检索、查找义务以及是否履行了告知义务即可。
140
行政机关主张政府信息不存在，应举证证明已尽合理检索义务并说明理由。
——高某国诉阳信县人民政府信息公开案 (2016)最高法行申 795 号
【裁判观点】
在因政府信息不存在而引发的行政案件中，行政机关应就其是否已经尽到合理的查找和 检索义务进行举证，如果相关信息明显不存在或者该机关应制作而未制作，行政机关明确作出说明即可。
141
行政机关主张政府信息不存在的，人民法院应重点审查行政机关是否已尽查找、检索义 务以及告知、说明理由义务。
——沈某威诉上海市徐汇区人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 148 号
【裁判观点】
根据《政府信息公开条例》的规定，行政机关负责公开的政府信息应当是已经存在并以 一定形式记录、保存的信息。行政机关主张信息不存在的，人民法院审查重点是行政机关是否已经尽到合理的查找和检索义务，以及行政机关是否按照《政府信息公开条例》第二十一 条第三项的规定履行了法定告知或者说明理由义务。
142
因上下级行政机关之间内部工作关系而形成的信息，通常不属于政府信息公开的范围。
——尹某琴诉中华人民共和国教育部政府信息公开案 (2016)最高法行申 1290 号63
【裁判观点】
上下级行政机关间基于工作衔接等内部工作关系形成的信息，属于内部管理信息范畴， 一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。
143
具有“内部性”“非终局性”特征的过程性信息，原则上不属于依申请公开范围。
——张某、金某等诉北京市人民政府信息公开、行政复议案 (2016)最高法行申 2769 号
【裁判观点】
《国务院办公室关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5 号)第二条 第二款规定：行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。据此，行 政机关在履行职责过程中形成的政府信息并非都必须公开。内部信息、过程信息、决策信息普遍具有“内部性”和“非终局性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨害率直的意见交换以及正常的意思形成，因此此类信息通常被 列为可以不公开的情形。
144
公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，应平衡保障权利人利益和申请人知情权。
——齐某喜诉上海市松江区人民政府、上海市人民政府信息公开、行政复议案 (2017)最 高法行申 312 号
【裁判观点】
《政府信息公开条例》第十四条第三项规定，除非经权利人同意公开或者行政机关认为 不公开可能对公共利益造成重大影响，行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息。对涉及商业秘密、个人隐私的政府信息公开申请，行政机关既可以事先征求第三方意见， 也可根据《政府信息公开条例》第二十二条的规定，作出区分处理后，迳行作出告知而无需征求第三方意见再予答复，并确保政府信息公开申请人的知情权与第三方合法权益的平衡。
145
申请人已经实际获得相关政府信息后又起诉要求公开同一政府信息的，人民法院不予支 持。
——刘某成诉江苏省扬州市人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 129 号
【裁判观点】
(1)行政机关收到政府信息公开申请后，通过邮寄方式进行书面答复而申请人未收到的， 行政机关再次通过电话进行告知，可以认定行政机关信息公开的法定职责已履行完毕。
(2)申请人起诉要求行政机关公开相关政府信息，但申请人的代理人已向同一机关申请过 相同的信息且获得答复的，视为申请人已经获得相关信息。
146
行政机关依申请公开政府信息的，政府信息内容是否合法不属于人民法院信息公开案件 审查范围。
——沈某威诉上海市徐汇区人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 147 号
【裁判观点】
政府信息公开诉讼主要解决的是政府信息的公开与否问题，即是不是政府信息、有没有 政府信息、应不应该公开该政府信息，但是政府信息内容本身的合法与否不属于人民法院信息公开案件审查的范围，如有争议应当通过其他法定途径提出。
147
申请人要求行政机关公开对其信访事项办理结果的信息，行政机关可按照《信访条例》 以及地方性法规、规章等规定进行办理。
——陈某舟诉上海市浦东新区人民政府信息公开案 (2016)最高法行申 454 号
【裁判观点】
《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的 行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。此处“公 开的权限”一般仅应理解为突破“谁制作、谁公开;谁保存，谁公开”的原则，不包括行政 机关将自己的公开职责转移至其不能独立承担法律责任的内设机构、派出机构，《政府信息公 开条例》设立专门的政府信息公开工作机构的目的就是承担起该行政机关所有政府信息公开职责，此时如果允许行政机关再将部分政府信息公开职责转移至其个别内设机构，不利于保 护申请人的知情权，也造成行政资源的浪费，也不符合基本的法律逻辑。但是，信访事项作为实践中，作例外处理，符合现阶段的实际。《信访条例》第三十二条规定，对信访事项有权 处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出处理，并书面答复信访人;《上海市信访条例》第十四条规定，信访人在信访活动中，享有下列 权利：(二)要求信访工作机构提供与其提出的信访事项有关的咨询;……(四)向办理机关查询 本人信访事项的办理结果并要求答复。申请人要求公开的信息属于对信访事项的处理意见。申请人在进行信访的过程中需要查询、知晓相关信息的，可以按照《信访条例》《上海市信访条例》的规定进行办理。
148
行政机关根据政府信息申请人就法律问题咨询所作答复，不属于人民法院司法审查范围。
——谢某蓉诉中国证券监督管理委员会信息公开及行政复议决定案 (2016)最高法行申 2308 号
【裁判观点】
(1)人民法院受理行政案件的范围，是由法律设定，而非由行政机关或者行政机关的法律 文书设定;行政机关法律文书错误告知当事人可以提起行政诉讼，当事人因此提起诉讼的，人民法院仍应依法审查立案，不符合法律规定条件的裁定不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。
(2)申请人向行政机关的咨询行为不是政府信息公开申请行为，行政机关以政府信息公开 答复书的形式进行答复，既未侵犯申请人人身权、财产权，也未侵犯其知情权，对其权益明显不产生实际影响，不论申请人是否满意，均不属于可诉的行政行为，其亦无权对此申请行 政复议或提起行政诉讼。
149
人民法院审理政府信息公开案件时，一般仅审查申请内容是否明确具体、是否存在相应 的政府信息以及是否应予公开问题。
——周某宪诉上海市杨浦区人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 2638 号
【裁判观点】
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履 行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开诉讼关注和解决的是政府信息能否公开这一实质问题，根本目的在于保障公民知情权的实现。法院审理政 府信息公开案件时，一般仅审查申请内容是否明确具体、是否存在相应的政府信息以及是否应予公开问题，而并不审查行政机关不制作或者不保存相关政府信息是否违法问题。
150
行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及因保管不善造成信息灭失等问题，一般 不属于政府信息公开行政案件的审查范围。
——王某华诉上海市虹口区人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 9250 号
【裁判观点】
(1)依申请公开的义务主体，仅具有在根据申请查找、检索相关政府信息后，依法提供其 已经制作或者保存的可以公开的政府信息的义务，并不具有另行制作政府信息再予以公开的义务。也即行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失是否合法 问题，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。
(2)政府信息公开条例第二十一条第三项规定，政府信息不存在的，应当告知申请人，对 能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。在现行立法未对“政府信息不存在”的内涵和外延作出明确界定的情况下，除明确答复政府信息不存在外，行政机关答复“未制作”“未获取”“未保存”“未找到”相应的政府信息，均可视为属于“政府信息不存在”范畴。行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，并就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作出 合理说明的，即应视为履行了政府信息公开义务。
(3)鉴于司法审查强度的有限性和人民法院依职权调取证据的局限性，行政机关内部监督 程序和行政监察程序在解决政府信息不存在引发的纠纷方面有其自身优势。行政机关未尽合理检索查找义务，或者故意隐瞒政府信息，构成不依法履行政府信息公开义务的，信息公开 申请人可依据政府信息公开条例第三十三条第一款的规定，向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。依据政府信息公开条 例第三十五条第一项之规定，行政机关不依法履行政府信息公开义务的，由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依 法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
