(2014)鲁行终字第39号因政府的许可建设行为造成的无证土地及建筑应当给予补偿

　　山东省高级人民法院：(2014)鲁行终字第39号

　　案由：行政赔偿

　　案件类型：行政二审

　　案件概述

　　滨州群蓝宝商贸有限公司(以下简称群蓝宝公司)诉滨州市规划局(以下简称市规划局)、滨州市滨城区人民政府(以下简称滨城区政府)行政强制拆除及行政赔偿一案，莱芜市中级人民法院于2013年12月3日作出(2013)莱中行初字第1号行政判决。群蓝宝公司、市规划局、滨城区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人群蓝宝公司的法定代表人李群及其委托代理人陈旭峰、王秀兰，上诉人市规划局的委托代理人刘和平、王磊，上诉人滨城区政府的委托代理人刘树松、张凤英，被上诉人中海沥青股份有限公司(以下简称中海沥青公司)的委托代理人高春明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院查明

　　一审法院查明：原告群蓝宝公司是2004年依法成立的企业法人，作为招商引资项目，该公司于2005年在涉案土地上进行厂区建设，主要从事服装加工和产品出口项目。其于2005年6月22日向滨城区政府上报群蓝宝公司招商引资项目可行性研究报告。2005年9月1日，原告与滨城区梁才街道办事处(以下简称梁才街道办)签订了《征用土地补偿协议》，征用土地49.5867亩，使用期限为50年。双方约定，协议签订后，梁才街道办积极配合原告尽快办理征用土地手续，确保依法合理用地。2005年9月22日，市规划局出具了滨规函(2005)481号《关于群蓝宝公司服装加工项目的选址意见》，同意其选址意见，望尽快按有关规定办理相关手续。2006年3月24日，梁才街道办以“建设施工进展缓慢、项目没有实质性进展”为由向原告发出催告函，要求加快建设进度。

　　2008年12月14日，被告滨城区政府下发滨城政字(2008)81号《关于撤销梁才街道办事处与滨州市滨城区益通电动车厂等单位土地租赁合同的决定》(2005年9月1日梁才街道办与群蓝宝公司未经有权的人民政府审批，私自签订征用土地补偿协议，占用梁才街道办周马村土地49.59亩，进行非农业建设，要求将占用的土地归还给原村委会)。12月18日，被告滨城区政府下发滨城政字(2008)82号《关于收回滨州市滨城区益通电动车厂等单位非法占用土地的通知》，收回益通电动车厂等单位占用土地，并限于2008年12月25日前退还给原村委会恢复耕种。2009年3月11日，原告与梁才街道办签订补充协议，双方约定梁才街道办为原告办理土地征用手续，若原告受到行政处罚，梁才街道办承担原告所有损失及违约金，违约金为损失额的20%。

　　2009年7月10日，滨州市建设局颁布拆迁公告，确定进行中海沥青公司含酸重质油综合利用与产品质量升级项目，拆迁范围包括西起东海一路、东至滨小铁路，北起黄河七路、南至黄河五路，原告即在拆迁范围内。梁才街道办与原告多次就拆迁补偿事宜进行协商，经评估，原告院落内房屋价值为1418871.17元，原告不认可，双方未能达成拆迁补偿安置协议。2010年8月17日被告市规划局向李群作出了《责令限期改正通知书》，要求其于2010年8月24日前无偿自行拆除违章建筑。2011年4月2日，被告市规划局向李群作出了《规划行政处罚告知书》及《规划行政处罚听证告知书》。4月7日，被告市规划局向李群作出了《规划行政处罚决定书》。2011年5月7日，被告市规划局向李群作出了《强制拆除告知书》，要求其于5月19日前自行拆除违章建筑，逾期拒不拆除的，滨城区政府将组织有关部门依法实施强制拆除。

　　2011年7月9日，被告市规划局向原告群蓝宝公司作出了滨规责改字(2011)第30108号《责令限期改正通知书》(以下简称《通知书》)，依据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条、第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告于2011年7月10日前自行无偿拆除违法建筑，恢复原貌。2011年7月11日，被告市规划局向原告作出了《强制拆除告知书》(以下简称《告知书》)，责令原告于7月14日前自行拆除违法建设的房屋，逾期拒不拆除的，滨城区政府将依法组织相关部门实施强制拆除。2011年7月25日滨州市人民政府向第三人中海沥青公司颁发了滨国用(2011)第8475、8476号土地证，确定涉案土地由第三人使用。2011年7月27日，被告滨城区政府对原告厂区实施强制拆除。拆除过程中，被告滨城区政府将原告的财产一宗异地保管(其中包括电盘1个、变压器1台、吊扇2个、电线50米、钢筋500斤、竹梯1架、木梯3架、台扇1台、单轮铁车1辆、双轮铁车3辆、木床1张、小桌1张、沙发1组、写字台1张、塑料管15根、磅秤1台、自行车1辆、暖瓶2把、铁炉子1个、搅拌机1个、铁锹4把、被子4床、石英钟1个、塑料小桶2个、自吸泵1台、塑料大桶1个、传送带1条)。第三人中海沥青公司未参与强拆。

　　一审法院认为

　　一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;……”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第七十八条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律固定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。……”原告群蓝宝公司作为招商引资项目，于2005年在租赁土地上进行厂区建设，该《征用土地补偿协议》实质是以租代征，违反法律强制规定，为无效协议，梁才街道办作为滨城区政府的派出机构，无权批准征收、征用土地。本案涉案土地为农用地，原告群蓝宝公司在涉案土地上进行生产建设，应当依法办理农用地转用审批手续。至强制拆除时，原告群蓝宝公司未办理相关土地审批手续，原告在涉案土地上进行建设属非法占地行为。原告群蓝宝公司诉请被告归还原告征用的土地缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。

　　《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”行政规划部门对违规建设单位有责令限期改正和限期拆除的权力。本案中，原告群蓝宝公司未向相关规划部门申请办理建设工程规划许可证，被告市规划局于2011年7月9日对原告作出并送达《通知书》，要求其对违法建筑限期自行拆除。并于2011年7月11日对原告作出并送达了《告知书》，责令原告于7月14日前自行拆除违法建设的房屋，逾期拒不拆除的，滨城区政府将依法组织相关部门实施强制拆除。被告市规划局作出上述《通知书》有法律及事实依据。但在上述行政程序中，被告市规划局未依法作出限期拆除决定书，未告知行政相对人获取权利救济的途径及依法保障当事人陈述、申辩的权利，程序违法。原告群蓝宝公司诉请确认被告市规划局责令强行拆除原告建筑物和附属物的行为违法的请求依法应予支持。

　　《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”即直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方人民政府责成有关部门组织实施。本案中，被告滨城区政府作为强拆权利主体未经法定责成程序组织实施强拆，且强拆实施前未将强拆对象、强拆依据等内容予以公告，强拆程序违法。原告群蓝宝公司诉请确认被告滨城区政府强拆行为违法的请求依法应予支持。第三人中海沥青公司未参与强拆，原告诉请确认第三人参与强拆的请求缺乏事实依据，不予支持。

　　原告所建厂房虽然违反滨州市城市利用总体规划，但其系经政府招商引资而设立和投资建设的，时间较长，投资较大，被告应当予以适当补偿，其认定为违法建筑不予补偿欠当。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”原告群蓝宝公司诉请赔偿经济损失7.32亿元人民币，但未对其诉状中所述的曼地亚红豆杉树和东北红豆杉树、中国珍稀枣树等植被、石灰粉的数量、价格、出口玻璃器皿的数量及价格以及附属设备提供有效证据予以证明，其诉请理由不成立。但依据公平公正的原则，可参照被告滨城区政府提供的《关于群蓝宝商公司房屋拆迁补偿价格的评估报告》(以下简称《评估报告》)中不动产评估价格1418871.17元、拆除前被告滨城区政府依据同期涉案区域拆迁补偿标准单方认可的原告院墙树木价格101437.33元、苗圃及其他附属设施价格229763.9元予以补偿。

　　关于原告庭后追加诉讼请求问题，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提起新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”原告群蓝宝公司无正当理由于庭后向一审法院提交追加诉讼请求的申请，一审法院依法不予准许。

　　一审法院裁判

　　综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条(四)项、第五十七条二款(二)项之规定，遂判决：一、确认被告市规划局未作出限期拆除决定书的行为违法。二、确认被告滨城区政府于2011年7月27日强制拆除原告厂房的具体行政行为违法。三、被告市规划局和滨城区政府赔偿原告群蓝宝公司损失1750072.4元，自判决生效之日起十日内履行。四、被告滨城区政府返还所保管的原告物资一宗(详见本判决第15页所列物资清单)。五、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告市规划局、滨城区政府负担。

　　上诉人主张

　　一审原告群蓝宝公司不服一审法院判决，上诉称：(一)市规划局、滨城区政府、中海沥青公司应共同赔偿上诉人群蓝宝公司损失7.32亿元。1、上诉人在一审中向法庭提交的强拆现场照片能够证明中海沥青公司组织人员和挖掘机参加了强拆，一审庭审中中海沥青公司认可2011年7月25日取得涉案土地使用权证，其2011年7月26日有权在自己土地上平整土地，即间接承认了2011年7月26日深夜与7月27日凌晨参与了强拆，且上诉人一审中提交的证据15、16、17、47亦证明了上述事实。所以，中海沥青公司应与市规划局、滨城区政府共同承担赔偿责任。2、一审法院判决市规划局、滨城区政府赔偿上诉人损失1750072.4元，明显不公。法院在确定上诉人具体损失金额时，原则上应由上诉人对损失的事实和具体金额承担举证责任，但由于被上诉人强制拆迁时没有依法制作公证笔录和公证清单，简单粗暴执法，导致上诉人对其种植的220万棵曼地亚和东北红豆杉树及10万多棵中国珍稀枣树、3万吨石灰粉、20万只出口的玻璃器皿和上诉人其他财产的价值无法充分履行举证责任。在上诉人已提供初步证据证明财产损坏灭失的情况下，即发生举证责任的转移，被上诉人应当对其强制拆除没有造成上诉人财产损失的主张承担举证责任，并承担举证不能的后果。另，被上诉人也认可上诉人涉案土地上种植的各种树木应当按照上诉人树木的实际价值赔偿，而不能参照2006年5月24日的《滨州市城市房屋拆迁补偿参考价格》和《滨州市城市房屋拆迁补助费参考标准》，且被上诉人没有补偿上诉人因拆迁而造成的停产停业损失。同时，上诉人有证据进一步证明上诉人的实际损失。(二)上诉人一审中追加诉讼请求有正当理由，一审法院应予准许而未准许错误。(三)一审中被上诉人提供的《评估报告》系政府单方委托，应属无效。且该《评估报告》中评估的不动产价格明显过低，楼房面积和补偿价格明显有误，上诉人一直不予认可。上诉人对被上诉人提供和计算的楼房面积、曼地亚和东北红豆杉树、中国珍稀枣树等财产有异议，但一审法院并没有对是否要求评估及不申请评估的不利后果，向双方当事人释明，属于程序违法。综上，上诉人请求：1、确认被上诉人作出强制拆除决定的具体行政行为违法;2、将一审法院判决第二项内容改为确认滨城区政府于2011年7月26日深夜至7月27日凌晨强制拆除上诉人楼房的具体行政行为违法，并确认被上诉人滨城区政府在实施强拆过程中程序违法;3、撤销判决第三至五项内容，依法改判由市规划局、滨城区政府、中海沥青公司共同赔偿上诉人7.32亿元损失;4、一、二审诉讼费用和相关强拆案件诉讼费由被上诉人承担。

　　一审被告市规划局不服一审法院判决，上诉称：(一)一审法院判决认定上诉人市规划局具体行政行为违法没有事实及法律依据。1、上诉人对被上诉人群蓝宝公司作出《通知书》的具体行政行为符合法律规定，程序合法。根据《城乡规划法》第四十条的规定，被上诉人群蓝宝公司在城市规划区域内新建建筑物或构筑物等，必须持有关批准文件向上诉人提出申请，由上诉人根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证后方可施工建设。但被上诉人群蓝宝公司建设涉案房屋并未依法办理建设工程规划许可证，针对被上诉人群蓝宝公司的违法行为，上诉人依法在2011年7月9日对其作出并送达《通知书》，2011年7月11日对其送达《告知书》，告知其如逾期不拆除，滨城区政府将组织相关部门依法实施强制拆除，造成的一切后果自行承担，要求群蓝宝公司对违法建筑自行拆除。上诉人该具体行政行为有明确的法律及事实依据。2、一审法院判决既认定上诉人作出《通知书》有法律及事实依据，又认定在上述行政程序中未依法作出限期拆除决定书，未告知行政相对人获得救济的途径及依法保障当事人陈述、申辩的权利，程序违法，明显不当。目前，法律没有规定上诉人在《通知书》送达后必须再作出限期拆除决定书，上诉人在作出《通知书》后向被上诉人又送达了《告知书》，上诉人的具体行政行为适当、全面，一审法院判决显然扩大了上诉人的行政义务。即使上诉人未告知行政相对人获得救济的途径及依法保障当事人陈述、申辩的权利，也只是具体行政行为存在程序瑕疵，在该程序瑕疵没有实际影响当事人行使权利的情况下，不能据此认定具体行政行为程序错误。(二)一审法院判决上诉人市规划局共同赔偿被上诉人群蓝宝公司1750072.4元无法律及事实依据。1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条之规定，拆除违章建筑依法不予补偿。一审法院判决已认定被上诉人在涉案土地上建设属非法占地行为，从而涉案建筑应为违法建筑，上诉人依法要求被上诉人限期改正违法行为，并已通知其逾期将导致涉案建筑被依法强制拆除，但被上诉人拒不履行拆除义务，导致违法建筑被滨城区政府组织依法强拆，此后果应由被上诉人自行承担。2、一审法院依据公平公正原则作出的赔偿判决明显不当。公平原则的适用应以被上诉人占地、建设等相应行为合法为前提，而本案被上诉人的行为显然不具有这样的前提条件。3、一审法院判决认定1750072.4元赔偿数额没有有效充足的客观证据予以支持，该判决认定事实不清，证据不足。综上，请求依法撤销一审法院判决第一、三项，并改判;一、二审诉讼费由被上诉人群蓝宝公司承担。

　　一审被告滨城区政府不服一审法院判决，上诉称：(一)上诉人责成有关部门拆除被上诉人群蓝宝公司违法建筑于法有据，程序合法。因被上诉人未经规划部门审批，违规建设房屋，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，上诉人依据《城乡规划法》第六十八条的规定责成规划、公安、执法等相关部门依法实施强制拆除，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。且《城乡规划法》并未规定责成有关部门强拆的程序要求，也没有细化的实施条例或部门规章进行具体规范，即上诉人并非必须履行对强拆对象、强拆依据等内容予以公告的程序。而一审法院以上诉人作为强拆权利主体未经法定责令程序组织实施强拆，且强拆时未将强拆对象、强拆依据等内容予以公告，判决上诉人具体行政行为违法显然没有法律依据。(二)一审法院判决上诉人赔偿被上诉人1750072.4元无法律依据。1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条之规定，拆除违章建筑依法不予补偿。被上诉人应当自行承担违章建筑被拆的后果。一审法院依据公平原则作出的赔偿判决与法律规定相冲突。法律原则只有在没有相关成文法规定的前提下作为补充进行适用，但不能违背相关法律的成文性规定。因此，一审法院判决无法律依据。2、一审法院赔偿判决的依据为《评估报告》，但该报告仅仅是诉讼前上诉人为尽快完成拆迁工作，综合考虑被上诉人的实际情况后给予其的补偿预算，该补偿数额高于被上诉人实际损失，不能作为判决赔偿的依据。且该《评估报告》是采用重置成本法进行的，已明确是以重建该房产所需各项费用之和为主要依据，再加上地面附着物、经济作物及区位价、搬迁补助费、临时安置费等费用确定评估对象的拆迁补偿价格。一审法院判决在本次总价基础上将被上诉人的院墙树木、苗圃及其他附属设施重复计算，属于认定事实不清。综上，一审法院判决认定事实不清，证据不足。请求撤销一审法院判决第二、三项中对上诉人的判决，并依法改判;一、二审诉讼费由被上诉人承担。

　　被上诉人中海沥青公司庭前未提交书面答辩意见。

　　二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：一审法院判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确。

　　针对审理重点，上诉人群蓝宝公司认为：1、根据《城乡规划法》第六十四条的规定，市规划局具有三项处罚权，即责令限期改正、限期拆除处罚决定、没收违法收入，其并没有强制拆除的告知权利。因此，市规划局作出《告知书》的行为没有法律依据，应被确认违法。且本案中在市规划局没有作出限期拆除决定的情况下，滨城区政府就责成相关部门强行拆除上诉人的楼房、附属设施及地上建筑物，明显违法。2、上诉人群蓝宝公司是2005年经滨城区政府批准的招商项目，立项后滨城区政府承诺帮助上诉人办理土地、建设等相关手续，但一直未给予办理。因此，虽然上诉人占用的土地为农用地，未办理土地征收等手续，但滨城区政府仍应当给予上诉人拆迁补偿费。一审法院依据《评估报告》判决赔偿数额，但该报告是滨城区政府伪造的，并未经庭审质证，因此不能成为认定上诉人损失的有效依据。根据上诉人在一审中提交的证据33及二审提交的新证据，可以证明上诉人的实际损失为7.32亿元。因市规划局、滨城区政府、中海沥青公司共同实施了强制拆除行为，故应当共同承担赔偿责任。

　　上诉人市规划局认为：1、因群蓝宝公司未取得建设项目规划许可证，2011年7月9日与7月16日上诉人分别向其下达了《通知书》和《告知书》，群蓝宝公司在一审中自认已经收到，因此上诉人作出上述行政行为符合法律规定。2、因上诉人只是依法确认涉案房屋为违章建筑，并限期责令拆除，并没有参与强制拆除行为，因此，不应当成为共同赔偿主体。

　　上诉人滨城区政府认为：1、市规划局作出《通知书》和《告知书》具有法律依据并符合程序性规定，因群蓝宝公司未在规定的期限内自行拆除，上诉人滨城区政府才依法责成有关部门对违法建筑实施强制拆除。且该强制拆除行为不属于行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，也不适用《建设行政处罚程序暂行规定》。因此，滨城区政府责令强拆行为合法。2、根据法律规定，违章建筑不予赔偿。滨城区政府在责令有关部门强制拆除时，对群蓝宝公司的资产进行了登记并转移保管，因此不应赔偿其任何损失。且上诉人在一审中提交了群蓝宝公司2007年至2010年的年检报告以及视频资料，均能证明群蓝宝公司主张7.32亿元的损失没有事实依据。一审法院判决上诉人赔偿群蓝宝公司175万余元损失，但其中群蓝宝公司院墙树木的101437.33元及苗圃及其他附属设施的价格229763.9元，已经包含在《评估报告》1418871.17元内，故一审法院判决赔偿认定事实不清。

　　被上诉人中海沥青公司认为：《告知书》及强制拆除行为均与中海沥青公司无关，群蓝宝公司没有有效证据证明中海沥青公司参与了强制拆除行为，因此中海沥青公司也不应当承担赔偿责任。

　　各方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见。二审中，上诉人群蓝宝公司新提交18份证据：证据1、群蓝宝公司建厂的总图布局照片;证据2-17涉案房屋强制拆除后土地现状;证据18、滨州市滨城区黄河房屋拆迁服务中心设立登记情况。以上证据用以证明涉案房屋及地上附着物被拆除前后的情况，以及强拆给上诉人造成的损失。市规划局对证据1的真实性有异议，并认为该证据不能直接证实与涉案争议具有关联性;对证据2-17的真实性有异议，且不能证实群蓝宝公司的主张，与本案不具有关联性;证据18是复印件，不符合证据的形式，与本案没有关联性。滨城区政府、中海沥青的质证意见同市规划局。本院认为，上诉人群蓝宝公司二审中提供的18份证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于新的证据，本院不予采纳。

　　二审法院认为

　　本院认为：

　　一、关于市规划局与滨城区政府实施的强拆行为是否合法的问题。

　　《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据上述规定，在滨城区政府责成相关部门强拆前，市规划局应当首先作出限期拆除决定书，告知行政相对人获取权利救济的途径及依法保障当事人陈述、申辩的权利。直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方人民政府责成有关部门组织实施。本案中，市规划局并未履行上述行政程序;滨城区政府作为强拆权利主体亦未经法定责成程序组织实施强拆，且强拆实施前未将强拆对象、强拆依据等内容予以公告。因此，一审法院判决市规划局未作出限期拆除决定书的行为违法、确认滨城区政府于2011年7月27日强制拆除群蓝宝公司厂房的具体行政行为违法并无不当，应予维持。

　　二、关于一审法院判决滨城区政府返还所保管的群蓝宝公司物资并驳回其他诉讼请求认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。

　　根据滨城区政府提交的视听资料可以显示，其在实施强拆过程中对现场物品进行了保全，并进行异地保管。因此，一审法院判决滨城区政府返还所保管的群蓝宝公司物资一宗认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。

　　《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提起新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”由于群蓝宝公司一审庭审后向法院提交追加诉讼请求的申请时，并未说明正当理由，因此不符合上述法律规定，一审法院不予准许并无不当。

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条、第六十三条、第七十八条的规定，梁才街道办作为滨城区政府的派出机构，无权批准征收、征用涉案土地，其与群蓝宝公司签订的《征用土地补偿协议》实质是以租代征，违反法律强制规定。本案涉案土地原为农用地，群蓝宝公司在涉案土地上进行生产建设，应当依法办理农用地转用审批手续，而至强制拆除时，群蓝宝公司并未办理相关土地审批手续，因此群蓝宝公司诉请市规划局和滨城区政府归还征用的土地缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持，并无不当。

　　另，虽然群蓝宝公司主张中海沥青公司参与实施了强拆行为，但并未提供有效证据予以证实，因此群蓝宝公司该项主张缺乏事实依据，本院不予支持。

　　三、关于市规划局和滨城区政府是否应赔偿群蓝宝公司1750072.4元损失的问题。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，虽然上诉人群蓝宝公司至强拆前一直未办理涉案土地的审批、规划、建设等相关手续，但市规划局于2005年9月22日出具了滨规函(2005)481号《关于群蓝宝公司服装加工项目的选址意见》，同意其选址意见，且群蓝宝公司与滨城区梁才街道办事处签订《征用土地补偿协议》征地49.5867亩(即涉案土地)后，才从事服装加工和产品出口的项目。基于信赖利益的保护，滨城区政府应当给予群蓝宝公司适当赔偿。根据《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第五条的规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，群蓝宝公司诉请赔偿经济损失7.32亿元人民币，但一审中只向法院提供了其自列的曼地亚红豆杉树和东北红豆杉树、中国珍稀枣树、石灰粉、出口玻璃器皿及附属设备等数量、价格明细表及部分照片，仅根据上述证据无法证明上诉人群蓝宝公司的实际损失，其诉请市规划局和滨城区政府共同赔偿7.32亿元证据不足。一审法院依据公平公正的原则，根据滨城区政府提供的《评估报告》中不动产评估价格及拆除前滨城区政府依据同期涉案区域拆迁补偿标准单方认可的群蓝宝公司院墙树木、苗圃及其他附属设施价格共计1750072.4元予以赔偿，合法适当。虽然上诉人群蓝宝公司主张该《评估报告》未经庭审质证，不能作为法院赔偿判决的依据，但一审法院调取《评估报告》后向上诉人群蓝宝公司进行了出示，并听取其意见，因此一审法院将该《评估报告》作为赔偿判决依据并无不当。另，上诉人滨城区政府主张《评估报告》中已包含群蓝宝公司院墙树木、苗圃及其他附属设施价值，一审法院赔偿判决部分存在重复计算的问题。但该《评估报告》第一部分致委托方函中称，“……对委托评估的房地产(即本报告所述估价对象)进行了评估测算，确定上述房产在估价时点的市场价格为人民币小写：1418871.17元。”第四部分房地产估价结果报告，第三项估价对象显示：“估价对象为群蓝宝公司所有的房地产，位于黄河五路以北、黄河七路以南、东海一路以东、滨小铁路以西。”且该《评估报告》未附技术报告及项目明细，上诉人滨城区政府亦未提供其他证据证明《评估报告》评估的房地产价格包含院墙树木、苗圃及其他附属设施的价值。因此，上诉人滨城区政府的该项主张不能成立，本院不予支持。

　　综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人滨州群蓝宝商贸有限公司、滨州市规划局、滨州市滨城区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长许琳

　　代理审判员蒋炎焱

　　代理审判员于晶

　　二〇一四年七月二日

　　书记员王璐