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案号：(2020)最高法行再21号
案由：行政确认
案件类型：行政再审案件
审理程序：再审
争议焦点
案件概述
一、沈家勇的起诉是否符合法定条件;
二、在公安机关已立案侦查但未作出结论的情况下，本案应如何处理。
案件概述
再审申请人沈家勇因诉湖北省南漳县人民政府(以下简称南漳县政府)、湖北省南漳县城关镇人民政府(以下简称城关镇政府)确认强制拆除行为违法一案，不服湖北省高级人民法院(2018)鄂行终899号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年9月24日作出(2019)最高法行申6889号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
湖北省襄阳市中级人民法院一审查明：2016年，南漳县政府根据原国土资源部、国家发展和改革委员会、湖北省人民政府等用地批复，在南漳县区域内，启动新建郑州至万州建设项目土地征收。南漳县政府为房屋征收主体，南漳县原国土资源局为房屋征收部门，城关镇政府、南漳经济开发区管理委员会为房屋征收实施单位。沈家勇位于南漳县城关镇徐庶庙村八组的房屋在本次征收红线范围内。2017年3月8日，沈家勇向南漳县公安局报警称，其厨房部分被他人拆除。经公安部门调查确认，当日下午4时许，城关镇政府拆迁专班通知施工人员对沈家勇家附近已被征收的土地表面附着物进行清理，施工人员驾驶钩机清理时，将沈家勇厨房西南角墙体损坏。2017年7月29日，沈家勇再次向南漳县公安局报警称，其房屋被不明身份的人员拆毁。南漳县公安局根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条规定，于2017年12月25日作出南公(城)立字(2017)1072号立案决定书，决定对沈家勇财物被毁坏案立案侦查。
该院另查明，2017年7月11日，沈家勇以2017年3月8日其厨房部分被他人拆除，公安机关不履行查处职责为由，向法院提起行政诉讼，请求确认南漳县公安局不依法履行查处职责的行为违法。湖北省南漳县人民法院审理后以沈家勇房屋被损毁系他人过失行为造成，不属于违反治安管理行为为由，判决驳回沈家勇的诉讼请求。2017年8月29日，沈家勇又以2017年7月29日其房屋被不明身份的人员拆毁，公安机关不履行查处法定职责为由，向法院提起行政诉讼，请求确认南漳县公安局不履行法定职责行为违法，并责令其对违法行为立案查处。湖北省南漳县人民法院审理后以南漳县公安局已按刑事案件立案，不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回沈家勇起诉。
湖北省襄阳市中级人民法院一审认为，沈家勇在其位于被征收范围内的房屋两次被拆后，分别向公安机关报警请求查处，公安机关出警调查，并作出了相应处理。其中，2017年3月8日，沈家勇的厨房部分被他人拆除，该拆除性质已被人民法院生效行政判决确认为他人过失行为造成，属民事行为，故不属于行政诉讼受案范围。2017年7月29日，沈家勇的房屋被拆毁后，其以系不明身份人员拆毁其房屋为由，请求公安机关履行查处法定职责，南漳县公安局已决定对沈家勇财物被毁坏案作为刑事案件立案侦查。在公安机关已介入刑事侦查，未作结论之前，刑事责任或者民事责任、行政侵权责任，均处于待定状态，在此状况下，法院不宜推定强拆主体，亦不能代替公安机关认定实施违法或犯罪的行为人。故沈家勇起诉以作为征收主体的南漳县政府和征收实施单位的城关镇政府为被告，请求确认南漳县政府、城关镇政府共同强制拆除其房屋的行为违法，不仅主体不明，也缺乏支持其诉讼请求的事实根据和理由。其起诉条件不成熟，有待于公安机关作出侦查结果后，再行主张权利。综上，沈家勇请求确认南漳县政府和城关镇政府共同实施的强制拆除行为违法，缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项之规定，裁定驳回沈家勇的起诉。
沈家勇不服，向湖北省高级人民法院提起上诉。
湖北省高级人民法院二审认为，沈家勇的房屋被拆毁后，南漳县公安局接到沈家勇的报案，已决定对沈家勇财物被毁坏案作为刑事案件立案侦查。在公安机关尚未作出结论的情况下，沈家勇以作为征收主体的南漳县政府和征收实施单位的城关镇政府为被告，向法院提起行政诉讼，一审法院认为沈家勇的起诉主体不明，起诉条件不成熟，据此驳回沈家勇的起诉并无不当。沈家勇的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
沈家勇不服上述裁定，向本院申请再审称，本案是典型的集体土地征收，征收主体是南漳县政府。沈家勇的房屋所在区域已被施工占用。南漳县政府、城关镇政府对此次强拆行为应当承担责任。房屋被拆后，沈家勇确实曾向公安机关申请查处，但公安机关仅出具一张刑事立案通知，至今没有作出结论。一、二审法院以公安机关刑事立案为由不予审理错误。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院审理本案。
本院对一、二审法院查明的事实予以认可。另查明，城关镇政府在一审中辩称，郑万铁路工程项目实施后，在拆迁过程中，城关镇政府曾组成专班向沈家勇进行政策宣传，并做其思想工作。在沈家勇不同意签订拆迁补偿安置协议的情况下，城关镇政府就其房屋拆迁事项分别于2017年5月8日、16日向南漳县征迁办公室、南漳县政府、南漳县郑万高铁指挥部呈报了专题报告。一审庭审中，南漳县政府、城关镇政府均承认，城关镇政府曾向南漳县政府建议强制拆除沈家勇的房屋，同时均否认自己实施了强制拆除行为。上述事实有本案一审裁定书及一审庭审笔录在卷为证。
本院再审认为，本案的焦点问题为：一、沈家勇的起诉是否符合法定条件;二、在公安机关已立案侦查但未作出结论的情况下，本案应如何处理。
一、关于沈家勇的起诉是否符合法定条件的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”当事人认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益而提起诉讼的，上述法条规定的有事实根据是要求当事人起诉时须提交行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的相关证据，以证明存在侵权事实。本案系因房屋被强制拆除而引发的行政诉讼。此类案件中，行政机关在强制拆除房屋前未制作、送达书面法律文书的，因强制拆除行为系事实行为，当事人想要获得行政行为主体的相关信息和证据往往比较困难。法院在审查此类案件的起诉条件时，应根据案件具体情况合理分配举证责任，适当降低符合起诉条件的证明标准，只要相关证据能够证明被诉行政机关作出该行为具有很大可能性，就应认定起诉有事实根据，以充分保障当事人的诉权。具体到本案中，沈家勇案涉房屋位于郑州至万州建设项目用地征收红线范围内，南漳县政府是房屋征收主体，城关镇政府是房屋征收实施单位。城关镇政府在一审答辩时亦承认，在案涉项目拆迁过程中，其组成专班与沈家勇协商签订拆迁补偿安置协议未果后，还向南漳县政府书面建议强制拆除案涉房屋。后房屋于2017年7月29日被拆毁。
本院认为，首先，南漳县政府作为征收主体、南漳县原国土资源局作为房屋征收部门、城关镇政府作为征收实施单位，在沈家勇未签订拆迁补偿安置协议，自愿交出房屋的情况下，具有强制拆除位于征收红线范围内的沈家勇房屋的动因。其次，城关镇政府曾向南漳县政府建议强制拆除案涉房屋。再次，公安部门曾调查确认，城关镇政府拆迁专班通知施工人员对沈家勇家附近地上附着物进行清理时，施工人员将案涉房屋厨房墙体损坏。由此可以确定，南漳县政府、城关镇政府组织实施强制拆除明显具有很大可能性。除非南漳县政府、城关镇政府能够提供证据证明案涉房屋是由其他责任主体自行决定拆除的，否则就应推定是南漳县政府或城关镇政府组织实施了强制拆除行为。因此，沈家勇的起诉有事实根据，符合法定条件。至于最终是南漳县政府，还是城关镇政府，亦或是两者共同承担强制拆除行为的法律责任，则须案件进入实体审理后进一步审查确定。
二、关于公安机关已立案侦查但未作出结论，本案应如何处理的问题
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第六项的规定，在诉讼过程中，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼。本案中，南漳县公安局于2017年12月25日决定对沈家勇财物被毁坏案立案侦查，但一直未作出结论。沈家勇在起诉时未说明公安部门已刑事立案的情况，一审法院作为行政案件立案受理。
再审法院认为
本院认为，首先，如前所述，沈家勇的起诉符合法定条件，本案无须等待侦查终结即应继续审理。其次，即便一审法院认为本案的审理须以公安机关侦查结论为依据，也应参照适用上述司法解释的规定，裁定本案中止诉讼。一审法院受理本案后又以缺乏事实根据、起诉条件不成熟为由，裁定驳回起诉，适用法律错误。且一审法院作出裁定的时间是2018年7月19日，此时距离房屋被拆除已近1年，距离公安机关刑事立案已近8个月。在公安机关迟迟未作出侦查结论的情况下，一审法院应当及时征询公安机关的意见。如果公安机关在合理期限内一直未确定有犯罪事实，一审法院亦应综合全案情况进行审查处理，否则沈家勇将会因为公安机关久侦未结而无法通过诉讼及时维护自己的权益。
综上，沈家勇的起诉符合法定条件。一、二审法院裁定驳回起诉，适用法律错误，应当予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
再审裁判结果
一、撤销湖北省高级人民法院(2018)鄂行终899号行政裁定;
二、撤销湖北省襄阳市中级人民法院(2018)鄂06行初6号行政裁定;
三、指令湖北省襄阳市中级人民法院审理本案。
审判人员
审判长聂振华
审判员袁晓磊
审判员李小梅
二〇二〇年三月三十日
法官助理朱瑞强
书记员冯琦洺
