国土资源部关于安徽省宿州市完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点实施方案的批复

　　(国土资函〔2017〕285号)

　　安徽省国土资源厅：

　　你厅报送的《安徽省宿州市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案》(以下简称《实施方案》)收悉。经国土资源部审核同意，现批复如下：

　　一、原则同意《实施方案》。请按照党中央、国务院关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的有关精神和要求，依据《国土资源部印发〈关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案〉的通知》(国土资发〔2017〕12号)，结合试点地区工作实际，进一步研究、探索、完善试点的配套措施，加快推进试点工作。

　　二、要坚持市场经济改革方向，突出市场配置资源的决定性作用，同时要更好的发挥政府作用，全面落实“放管服”总体要求。以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为核心，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产登记为基础，着力构建完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系。建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场。

　　三、在土地二级市场建设过程中，要进一步强化服务意识，优化交易流程，精简审批环节。在依法履职的前提下，应着力减少前置审查，加强事中事后监管，提高办事效率，方便群众办事。

　　四、要加强组织统筹，强化沟通协调，按照《实施方案》提出的试点任务，积极推进各项政策措施落地。要突出试点的探索创新和示范带动作用，形成一批可复制、可推广的试点成果，汇总一批典型案例，为修改完善相关法律法规提供支撑。试点过程中，要及时将土地二级市场交易的监测监管数据通过部土地市场动态监测与监管系统上报。

　　五、试点期间，国土资源部将会同有关部门适时赴试点地区调研督导，协调解决试点过程中遇到的问题。在试点过程中发现的重要问题和成功做法，请及时报告。

　　2017年5月27日

　　附件

　　安徽省宿州市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案

　　为贯彻落实党中央、国务院关于完善建设用地使用权二级市场的决策部署，根据国土资源部《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》(国土资发〔2017〕12号)要求，结合宿州市实际，制定本实施方案。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察安徽重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以新发展理念为指导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，坚持以有效治理国有土地二级市场薄弱环节为导向，以建立公开规范有序的建设用地市场为方向，促进土地要素配置顺畅流通，提高存量土地资源配置效率，以不动产登记为基础，实现国有土地二级市场监管与城乡规划、土地利用总体规划及相关产业规划相衔接，着力构建完善的国有土地二级市场管理规则，健全服务和监管体系，提高土地资源节约集约利用水平，为经济社会持续健康发展提供用地保障。

　　(二)基本原则。

　　1.把握正确方向。坚持市场经济改革方向，着重发挥市场配置资源的决定性作用，落实“放管服”总体要求，夯实监管责任，健全和发展国有建设用地使用权二级市场。

　　2.规范市场运行。完善交易运行规则，维护良好市场秩序，营造公开、公平、公正的市场环境，保障依法依规运行、健康有序发展，促进土地要素流通，提高资源配置效率。

　　3.维护合法权益。高度尊重权利人意愿，加强土地产权保护，切实维护市场主体合法权益。着力维护土地所有权人权益。促进土地节约利用，防止国有资产流失。

　　4.提高服务效能。强化服务意识，提高服务水平，优化交易流程，提升办事效率，降低交易成本，建立高效、快捷、便民的服务体系。

　　5.注重改革协同。强化与房管、建设、工商行政管理等部门的协同配合，深化不动产统一登记改革成果应用，形成改革合力。

　　(三)试点目标。到2018年年底，建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的国有建设用地使用权二级市场，确保市场规则基本完善，土地资源配置效率显著提高，形成可复制、可推广的试点工作经验，制定完成一批可操作性强的制度性规范，有效促进国有存量建设用地的盘活利用，为形成竞争有序的土地市场体系、修改完善相关法律法规提供典型示范和实践支撑。

　　(四)试点范围。宿州市行政区域范围内的国有建设用地使用权转让、出租和抵押，重点针对土地交易，以及土地连同地上建筑物、其他附着物一并交易情况。

　　二、政策措施

　　(一)完善交易机制。实行土地交易备案制和公开交易制两种方式。一是土地交易备案制。土地二级市场交易主体达成交易意向后，向土地交易管理机构提出申请，经土地交易管理机构备案后，向不动产登记机构申请设立登记。二是公开交易制。根据土地使用权人申请，或者相关规定应当采用招标拍卖挂牌方式公开交易的，参照土地一级市场公开交易方式执行。

　　1.完善国有建设用地使用权转让机制。

　　探索土地与房产统一交易管理。在房产交易职能未整合前，涉及个人住宅、非住宅转让的土地使用权转让继续按现行模式办理，以下所指土地使用权转让暂不涉及个人住宅、非住宅转让引起的土地使用权转让。

　　(1)明确国有建设用地使用权转让形式。各类导致建设用地使用权转移的行为，均视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资等，以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权一并转移;房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。

　　(2)不同权能国有建设用地使用权转让的必要条件。

　　①以出让方式取得的国有建设用地使用权在转让前应当具备下列条件：按照出让合同约定支付全部国有建设用地使用权出让价款;转让时房屋已经建成的，应持有不动产权属证书(土地使用权证书和房屋所有权证书)，房屋未建成的，应持有不动产权属证书(土地使用权证书)、符合规划的证明材料;按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上(已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款)，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。

　　②以作价出资(入股)、授权经营方式取得的国有建设用地使用权在转让前应当具备下列条件：土地使用权已登记;房屋已经建成的，应持有不动产权属证书(土地使用权证书和房屋所有权证书)，房屋未建成的，应持有符合规划的证明材料;已动工开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不低于三分之一;取得有批准权的人民政府和国有资产管理部门的批准。

　　③以划拨方式取得的国有建设用地使用权在转让前应当具备下列条件：取得有批准权人民政府的批准;土地使用权已登记;房屋已经建成的，应持有不动产权属证书(土地使用权证书和房屋所有权证书)，房屋未建成的，应持有不动产权属证书(土地使用权证书)、符合规划的证明材料;已动工开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不低于三分之一。

　　④以租赁方式取得的国有建设用地使用权在转租前应当具备下列条件：按规定支付土地租金;完成开发建设的或满足租赁合同约定的转租条件;土地使用权转租时限未超过约定的租赁期限;转租时限在六个月以上。

　　⑤以划拨方式取得的国有建设用地使用权转让的，转让后土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入，由受让方重新申领《划拨决定书》后，直接申请办理不动产登记手续;不符合《划拨用地目录》的，受让方应当办理出让手续，并按照国家有关规定缴纳土地使用权出让金;有批准权的人民政府批准可以不办理出让的，转让方应当按照规定缴纳转让所获房地产收益中的土地收益。

　　⑥以授权经营方式取得的国有建设用地使用权，土地使用权在使用年期内可在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经国土资源主管部门批准，补缴土地出让金。

　　(3)完善土地分割转让政策。国有建设用地使用权分割转让应当满足不同权能国有建设用地使用权转让的必要条件和有关法律、法规的规定，经国土资源主管部门同意后，按以下方式办理：

　　①土地已按照出让合同、划拨决定书约定的规划设计条件完成开发建设的，经土地使用权人申请，予以办理分割转让手续。园区范围内的国有建设用地使用权分割转让，应经国土资源主管部门会同园区管委会同意。

　　②土地未完成开发建设的，土地使用权人应取得规划部门的同意，由规划部门出具土地分宗后的规划设计条件和界线图后，给予办理分割转让手续。园区范围内的国有建设用地使用权分割转让，应经国土资源主管部门会同园区管委会同意。

　　(4)实施差别化税收政策。试点期间，修订《关于调整宿州市区城镇土地使用税税额标准的批复》(宿政秘〔2014〕81号)，完善土地价租税体系，提高土地保有成本，降低流转环节税费标准，强化对土地取得、占有和使用的经济约束，提高土地利用效率和效益。

　　2.完善国有建设用地使用权出租机制。

　　(1)出让、作价出资(入股)、授权经营、租赁土地使用权出租。以上述方式取得国有建设用地使用权并依法办理不动产登记的，在使用年期内可依法出租、转租，但不得违反法律法规、出让合同或租赁合同等相关协议的约定。

　　(2)划拨土地使用权出租。

　　①划拨土地使用权未经市、县人民政府国土资源主管部门批准，不得擅自出租。需要出租土地使用权的，应持有不动产权证书或者国有土地使用权证书以及地上建筑物、其他附着物产权等合法证明，向所在地县级以上人民政府国土资源主管部门土地二级市场交易机构提出书面申请，报有批准权的人民政府批准。

　　②划拨土地使用权人以营利为目的，将地上建筑物出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。

　　③划拨土地出租收入由财政部门负责征收管理，市、县国土资源主管部门土地二级市场交易机构负责具体征收。

　　④市、县国土资源主管部门在办理划拨土地出租申请时，应当明确约定划拨土地使用权人缴纳土地出租收益具体数额、缴纳时限和违约责任等内容。

　　⑤对未经批准擅自出租划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府国土资源主管部门应没收其非法收入，并视情节处以罚款。

　　⑥有下列情形之一的划拨土地，经原批准用地的人民政府批准后可以收回土地使用权，将出租剩余期限的收益金退还出租人，出租人将出租剩余期限的土地租金退还承租人，土地使用权出租合同自动终止;为公共利益需要使用土地的;为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;因用地单位撤销、迁移等原因，停止使用土地的。

　　(3)土地使用权出租须注意的事项。

　　①土地使用权出租行为的双方当事人应当依照有关法律、法规的规定，签订土地使用权出租合同，并纳入不动产登记范畴办理土地租赁权登记手续。依法登记的土地使用权出租行为受法律保护。

　　②土地使用权出租期限应在土地使用权租赁期限内，且不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。土地使用权出租后，出租人必须继续履行出让合同或《划拨决定书》等相关约定。

　　③未按出让合同或《划拨决定书》等相关规定进行开发建设的土地，土地使用权不得出租。

　　④土地使用权出租后，承租人新建永久性建筑物、构筑物，必须征得出租人同意，并按照有关法律、法规的规定办理规划建设等审批手续。

　　(4)建立健全划拨土地使用权出租发现和查处机制。建立国土、工商、税务、房管等部门共同参与的联动机制，防止隐形交易，保障所有交易进入有形市场，促进国有划拨土地使用权出租行为规范监管。

　　3.完善国有建设用地使用权抵押机制。

　　(1)放宽对抵押权人的限制。明确自然人、企业均可作为抵押权人，依法申请以建设用地使用权及其地上房屋等建筑物、构筑物所有权办理不动产抵押登记。

　　(2)合理确定划拨建设用地使用权抵押价值。划拨建设用地使用权及其地上建筑物、构筑物抵押价值，按照其地上建筑物、构筑物及划拨土地使用权权益价值综合评估确定。

　　(二)创新运行模式。

　　1.建立交易平台。

　　(1)健全交易机构。宿州市本级应在城区建设用地管理办公室的基础上，完善国有建设用地使用权二级市场管理职能。各县、区应根据实际情况，健全完善统一的土地二级市场交易平台。

　　(2)设置交易场所。宿州市本级交易场所设置在市城区建设用地管理办公室，在市国土资源局网站开设“国有土地二级市场交易”板块，增加线上信息发布、查询、交易等功能。建设用地使用权二级市场交易机构与不动产登记机构就近协同办公，推进国有建设用地使用权二级市场交易与不动产登记并联办理。

　　(3)办理交易事务。市场交易主体可在宿州市土地二级市场交易中心办理信息发布、文书审核、资金监管、竞价、成交确认、合同签订、税费缴纳等事项。试点期间，将按照相关规定进一步细化职能、规范流程，实现“一站式”办理。

　　(4)提供信息服务。以公平化、信息化、网络化和智能化为目标，利用国土资源部土地市场动态监测监管系统，建立市、县两级土地使用权交易平台和信息管理系统，确保宿州市土地二级市场竞争充分、公平公正、交易便捷、有序智能，并顺利实现与国土资源部土地市场动态监测监管系统的互联互通。

　　2.规范交易流程。

　　(1)明确各交易环节或流程的基本规则。

　　①土地使用权转让流程。

　　以出让、租赁方式取得的国有建设用地使用权转让、转租采用备案方式，按以下流程办理：交易双方至土地二级市场交易中心(以下简称“交易中心”)递交申请材料;交易中心对双方的交易行为进行核验，对符合转让、转租条件的，交易中心主持交易双方签订《转让合同书》;交易双方按转让合同履行约定并按规定缴付有关税费后，交易中心对交易行为进行备案，备案后通过信息系统将备案文件传递至不动产登记机构，便于申请人办理登记手续。

　　以划拨方式取得的国有建设用地使用权转让，转让后土地用途符合划拨用地政策的，按以下流程办理：交易双方至交易中心递交申请材料;交易中心对双方的交易行为进行核验，对符合转让条件的上报土地二级市场交易管理办公室批准后，交易中心主持交易双方签订《转让合同书》;交易双方按转让合同履行约定并按规定缴付有关税费后，交易中心将交易材料上报国土资源主管部门重新申领《划拨决定书》并进行备案;交易中心将《划拨决定书》和备案文件移交申请人，申请人持《划拨决定书》和备案文件至不动产登记机构申请办理登记手续。

　　以划拨方式取得的国有建设用地使用权转让，转让后土地用途不符合划拨用地政策的，按以下流程办理：交易双方至交易中心递交申请材料;交易中心对双方的交易行为进行核验，对符合转让条件的，交易中心同时拟定协议出让方案上报土地二级市场交易管理办公室批准后，由交易中心主持交易双方签订《转让合同书》;交易双方按转让合同履行约定;受让方与国土资源主管部门签订《国有建设用地使用权出让合同》并按照规定缴纳土地出让金和有关税费后;交易中心对交易行为进行备案，备案后通过信息系统将备案文件传递至不动产登记机构，便于申请人办理登记手续。

　　根据土地使用权人申请或相关规定，采用招标拍卖挂牌方式公开交易的，土地使用权转让手续分阶段按以下流程办理。一是前期准备阶段：申请转让方凭有关权属证明材料到交易中心提出公开转让申请;交易中心初审后，报土地二级市场交易管理办公室批准;获得批准后，交易中心组织申请人与宿州市土地储备发展中心签订委托合同，并对交易底价、交易条件等进行确定。二是组织交易阶段：储备中心组织起草、发布有关文件(招拍挂方案、竞价公告、须知等)、接受竞买申请，竞标、竞买人员按照公告要求报名、缴纳竞买保证金，并提交有关资料;储备中心对竞买人员进行资格审核;储备中心组织投标、评标、拍卖、挂牌和竞价等交易工作;三是交易备案阶段：储备中心组织中标人、竞得人签订成交确认书、出让合同;储备中心发出缴款通知书，受让人缴纳成交地价款、有关税费;成交价款扣减有关费用和应补缴的土地出让收入后，余款返还给委托方;储备中心将交易材料移交交易中心;需要重新申领《划拨决定书》或签订《国有建设用地使用权出让合同》的，由交易中心将交易材料移交国土资源行政审批科室办理;交易中心对交易行为进行备案，备案后通过信息系统将备案文件传递至不动产登记机构，便于申请人办理登记手续。

　　②土地使用权出租流程。土地使用权出租人和承租人向交易中心申请办理备案;交易中心接到申请材料后，对双方的交易行为进行核验;对符合出租条件的，交易中心主持租赁双方签订《土地出租合同》，并对合同进行备案;对以划拨、授权经营方式取得国有建设用地使用权进行出租备案的，同时制定土地出租收益金收缴方案，并收缴土地出租收益金;租赁双方付清有关税费后，到不动产登记机构申请办理他项权利登记手续，核发他项权利书。

　　③土地使用权抵押流程。土地使用权抵押人和抵押权人向交易中心申请办理备案;交易中心接到申请材料后，对双方交易行为进行核验;对符合抵押条件的，交易中心对抵押合同进行备案;以划拨方式取得国有建设用地使用权进行抵押备案的，按划拨土地权益价值确定划拨土地使用权抵押备案价值;申请人凭备案文件至不动产登记机构办理他项权利登记手续，核发他项权利书。

　　(2)明确交易监管的基本方式。土地二级市场交易行为需要有批准权的人民政府批准的，应当经依法批准后予以备案或组织公开交易。同时明确第三方交易人对原土地使用条件约定责任和义务的延续性，确保依法依规、节约集约利用土地。

　　(3)规范交易合同文本。在依法规范的基础上，重新设计土地转让、出租和抵押合同，同时制定《土地使用权出租申请备案表》、《土地使用权抵押申请备案表》等相关规范文本，保证相关信息的规范性和完整性，明晰交易双方的责任，保护交易双方的权益。

　　3.加强交易管理与不动产登记的有序衔接。按照“一库两平台”模式，对二级市场土地交易和登记进行统一管理，即一个数据库对土地交易平台和不动产登记平台实行无缝对接，实现信息实时共享。

　　(三)健全服务体系。

　　1.培育和规范中介组织。鼓励咨询中介和经济中介积极参与宿州市的土地二级市场交易服务，同时完善中介机构管理数据信息库，建立健全中介机构的准入和退出机制，建立土地中介机构资信考评和风险防范机制。引入第三方对中介机构进行评估考核，建立违规中介公司黑名单，促进宿州市土地二级市场健康发展。

　　2.做好咨询和调解服务。以“热心、耐心、诚心”为服务准则，以“责任心、公正心”为服务宗旨，土地二级市场交易中心主动做好咨询服务工作，协调矛盾，化解纠纷，营造良好的交易环境。

　　3.提高办事效率。严格执行《宿州市首问首办责任制规定(试行)》，认真落实首问责任制、限时办结制、责任追究制、服务承诺制、一次性告知制等政务服务制度，强化服务意识，实现“一站式”服务，提高办事效率。同时倡导预约服务、延时服务，努力提升办事效率和服务水平。

　　(四)加强监测监管。

　　1.强化监测分析。构建动态化、网络化和精细化的土地交易管理平台，促进土地交易便捷、高效、智能。在现有数据平台和动态监测的基础上，建立土地二级市场监测监管制度，明确专门机构负责统计分析，准确掌握土地二级市场交易数量、结构、价款等信息，并定期发布。

　　2.完善市场调控。构建和完善土地二级市场调节体系，发挥市场配置资源决定性作用，综合分析土地交易的数量、价格、结构和时序等信息，适时运用财税、金融等手段，加强对土地二级市场的整体调控，保障健康有序运行。

　　3.强化价格监管。完善公示地价体系，实施土地交易价格申报制度和国家优先购买制度，试点出台相关实施细则，确保土地收益和相关税费不流失。

　　4.加强合同履约监管。建立全程动态监管体系，有效解决土地二级市场中突破出让合同约定使用土地、超容积率建设、土地闲置、改变用途等问题。

　　5.严格责任追究。坚持“把权力关在笼子”的指导思想，减少寻租空间，对违反土地二级市场相关规定的地方政府和有关部门、单位以及责任人，严格实行责任追究，细化明确责任追究范围和程度，坚决打击各种违法违规违纪行为。

　　(五)强化部门协作。

　　1.加强部门联动。建立国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作联席会议制度。联席会议由国土资源局、财政局、住房和城乡建设委员会、规划局、房管局、国资委、地税局、工商局、市编办、宿州银监分局、人民银行宿州市中心支行、金融办、中级人民法院等部门组成。各成员单位在市政府领导下，统筹推进国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点政策的制定落实，协调解决试点工作中的重大问题，提出重点工作安排，落实各项任务分工。

　　2.加强涉地司法处置的衔接。修订完善《关于宿州市司法裁决中土地使用权转让有关事项的通知》(宿监〔2010〕12号)。

　　3.加强涉地国有资产处置的衔接。涉及企业国有产权转让的土地资产处置按照《安徽省企业国有产权转让管理暂行办法》(安徽省人民政府令第209号)的规定程序办理。由国土资源主管部门负责对地价进行评估，国有资产管理部门负责拟定资产处置方案，报市政府批准后，在产权交易中心进行公开拍卖、挂牌。成交后，由竞得人持交易凭证向国土资源主管部门申请办理出让手续，并缴纳土地出让金。

　　三、组织实施

　　(一)加强组织领导。成立以市政府主要负责同志为组长，分管负责同志为副组长，市国土资源局、市财政局、市房管局、人行宿州分行、市国资委、市地税局、市工商局、市编办、市金融办等部门主要负责同志和市中院负责同志为成员的试点工作领导小组，及时协调处理试点中出现的新情况、新问题，共同指导、合力推进试点工作。建立国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作联席会议制度，统筹推进国有土地二级市场试点政策的制定落实、会商沟通和信息共享，创新运行模式，健全服务体系，确保试点单位顺利完成试点任务。

　　(二)优化内部职能分工，简化办事流程。在宿州市本级城区建设用地管理办公室的基础上进一步健全完善宿州市国有土地二级市场交易平台建设，明确专门人员和工作职能，建立统一的土地二级市场信息系统，提供信息发布、归集和查询服务，有效集聚交易信息，对称交易双方信息需求，提供充分的交易机会，加强交易监管，确保交易公平，提供一站式窗口服务，优化办事流程，减少行政审批，为群众提供方便、快捷、优质的服务。

　　(三)明确工作进度和各阶段工作成果。按照“广泛调查调研→深入分析现状和发现现有问题→提出初步改革试点方案→实施方案并进行实施效果预评估→改进优化试点方案→听证论证→提交最终成果”的流程，积极稳妥地完成各项改革试点任务。同时，按照《试点方案》要求，明确试点工作的时间表、路线图，确保按时按要求并保质保量的完成各项工作任务。2017年4月15日前编制完成试点工作实施方案;2017年11月前提交年度进展报告;2018年8月前提交试点总结报告。

　　(四)技术保障。在试点过程中，广泛调研相关典型城市工作情况，充分借鉴各地先进经验。同时加大引智力度，邀请相关高校、企事业单位和相关管理部门的学者和专家，参与试点工作，切实提升试点的深度和广度，确保试点工作取得良好的效果。